О недостатках в организации бюджетного процесса, допускаемых органами власти муниципальных образованийНазад
О недостатках в организации бюджетного процесса, допускаемых органами власти муниципальных образований
Председатель Счетной палаты Красноярского края
Ланчинский Иван Алексеевич
Аналитическая записка
о недостатках в организации бюджетного процесса, допускаемых органами власти муниципальных образований
(по материалам контрольных мероприятий Счетной палаты края)
Бюджетное законодательство Красноярского края представлено Законом края от 20.06.1995 No6-131 `О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Красноярском крае`, который не в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что порядок расчета и предоставления финансовой помощи местным бюджетам на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта РФ, либо законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. В крае до настоящего времени отсутствует специальный нормативно-правой акт, регламентирующий порядок и условия предоставления финансовой помощи местным бюджетам. В Законе края `О бюджете на 2003 год`, как и в предыдущие годы, в нарушение Федерального Закона от 25.09.1997 No126-ФЗ `О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации` фонд финансовой поддержки городов и районов края сформирован не исходя из минимальных бюджетов муниципальных образований, а как некая сумма `необходимая для покрытия расчетного дефицита бюджетов`, определяемая Главным финансовым управлением администрации края.
Бюджетное регулирование в крае сводится к централизованному распределению средств, при этом муниципалитеты оказываются в полной финансовой зависимости. Доля финансовой помощи бюджетам других уровней в 2003 году составляет 49% от расходов краевого бюджета. Для сравнения в 2000 году она составляла 39%, в 2001 году - 54%, в 2002 году - 56%. Удельный вес финансовой помощи из краевого бюджета у 44 муниципальных образований из 57 превышает 50% доходов местных бюджетов, из них у 20 территорий удельный вес финансовой помощи превышает 80%.
Сложившаяся как в целом по России, так и в Красноярском крае система межбюджетных отношений не имеет четких и стабильных правил и процедур регулирования, ее многочисленные недостатки носят системный характер. Ситуация усугубляется тем, что ни на федеральном, ни на краевом уровне не установлены минимальные государственные стандарты, нормы и нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг, единые методологические основы расчета минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат на оказание государственных услуг.
Необходимо отметить, Советом администрации края проделана определенная работа по улучшению сложившейся ситуации. В настоящее время созданы рабочие группы по разработке проектов законов края `О бюджетном процессе в Красноярском крае`, `О фонде финансовой поддержки городов и районов края`.
Принятие вышеуказанных нормативных актов позволит регламентировать межбюджетные отношения с органами местного самоуправления и урегулировать механизм выравнивания бюджетной обеспеченности территорий края. В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ необходимо, начиная с 2004 года, осуществлять закрепление долей федеральных и региональных налогов за бюджетами муниципальных образований на постоянной основе. Разграничение доходных и расходных полномочий краевого и местных бюджетов должно способствовать повышению заинтересованности территорий в наращивании собственных доходов и преодолению дотационности. Закрепление налоговых источников по уровням бюджетов целесообразно производить таким образом, чтобы сократить количество дотационных территорий, сузить сферу перераспределительных процессов, снизить уровень встречных финансовых потоков, с тем, чтобы каждое муниципальное образование имело собственные источники формирования бюджета и муниципальную собственность, позволяющие реально решать вопросы местного значения.
Одним из принципов бюджетного регулирования в Красноярском крае должна стать децентрализация бюджетного устройства и стимулирование бюджетного самообеспечения муниципалитетов. В последние годы достаточно четко прослеживается тенденция концентрации налоговых доходов, как на федеральном так и на краевом уровнях. Значительный объем расходных полномочий не обеспечен доходными источниками, вследствие чего происходит разбалансировка бюджетов из-за диспропорций в соотношении доходного потенциала и расходных полномочий. Этот процесс сопровождается увеличением бюджетной нагрузки на органы местной власти, наложением обязанности оплачивать из своих бюджетов самые разнообразные виды льгот и субсидий отдельным категориям граждан в соответствии с федеральными и краевыми законодательными актами.
Все недостатки и нарушения бюджетного процесса, проявляющиеся на краевом уровне, характерны и для бюджетного процесса на уровне муниципальных образований. Счетной палатой края проведены проверки в десяти территориях: города Сосновоборск, Заозерный, Бородино, Канск, Березовский, Емельяновский, Енисейский, Мотыгинский, Ермаковский и Новоселовский районы. По итогам контрольных мероприятий можно сделать выводы о наличии типичных нарушений при исполнении местных бюджетов.
Основными и типичными нарушениями при составлении местных бюджетов является нарушение ст. 25,31,38,66,76,84,87,92,181,182 Бюджетного кодекса, а именно не утверждаются размеры дефицита местного бюджета и источники его финансирования; не устанавливаются общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; объемы финансовой помощи сельским и поселковым бюджетам, являющимся самостоятельными муниципальными образованиями; практически ни в одной из проверенных территорий не устанавливается распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета; не утверждается перечень распорядителей средств местных бюджетов; не утверждается порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления, а также ограничения по субъектам использования; при утверждении бюджетов не устанавливаются верхние пределы муниципального долга; не принимается программа заимствований.
Не соблюдаются требования ст. 272 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета, при этом годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом.
В проверяемых периодах решения о бюджетах муниципальных образований (кроме Енисейского района и г. Канска) вступали в силу после начала финансового года, что не соответствует ст.187 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой рассмотрение и утверждение решения о бюджете должно быть обеспечено до начала очередного финансового года. В период временного управления бюджетом финансовыми органами администраций муниципальных образований финансирование расходов производится с превышением предельных значений, установленных ст.190 Бюджетного кодекса РФ.
В условиях недофинансирования социально-значимых статей расходов (заработная плата, питание, медикаменты), наличия муниципальных долгов, кредиторской задолженности, невыполнения бюджетных обязательств имеет место неэффективное и нецелевое использование средств местных бюджетов. В муниципальных образованиях допускается превышение лимита численности органов местного самоуправления, установленного постановлениями администрации края: в Мотыгинском районе на 19 ед., в Ермаковском на 4 ед., Новоселовском на 11,5 ед., в городе Канске на 12,5 ед., что, как следствие, ведет к завышению среднегодового фонда оплаты труда с начислениями.
Практически всеми муниципальными образованиями нарушается ст.84 Бюджетного кодекса РФ, а именно, за счет местных бюджетов осуществляется финансирование расходов на содержание организаций и учреждений, находящихся в федеральной собственности - это суды, налоговые инспекции, ветеринарные службы, центры государственного санэпидемнадзора, военкоматы, общественные организации и т.д. Объемы финансирования федеральных структур, включая средства резервных фондов, в Енисейском районе составили 142,6 тыс. руб., Мотыгинском районе - 210 тыс. руб., Ермаковском районе - 14,2 тыс. руб., Новоселовском районе - 757,8 тыс. руб., городе Канске - 92,8 тыс. руб.
Средства резервных фондов, созданных в составе расходов местных бюджетов, в большинстве случаев используются не на финансирование непредвиденных расходов и других чрезвычайных ситуаций, а на дополнительное финансирование организаций и учреждений, состоящих на районном бюджете, проведение праздников, выплату единовременной материальной помощи, приобретение подарков юридическим и физическим лицам, поддержку общественных организаций, приобретение жилья священнослужителям, поддержку церковных приходов и православных гимназий, проектирование церквей, поддержку федеральных структур, воинских частей и т.д.
Как показывают проверки Счетной палаты края, основная доля средств местных бюджетов (более 90%), использованных не по целевому назначению обусловлена превышением объемов финансирования над утвержденными бюджетными назначениями, как в целом по разделам функциональной классификации расходов, так и получателями бюджетных средств в разрезе экономических статей. В большинстве случаев это стало возможным из-за отсутствия со стороны администраций муниципальных образований надлежащего контроля за исполнением местных бюджетов и своевременных экономически обоснованных бюджетных корректировок. В ходе проверок устанавливаются значительные нарушения при составлении бюджетной росписи, доведении уведомлений об изменении ассигнований получателям бюджетных средств. В большинстве случаев денежные средства перечисляются бюджетополучателям без указания кодов экономической классификации.
Одной из причин сложившейся ситуации является то, что в крае, в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ, практически отсутствует казначейская система исполнения местных бюджетов. Сохраняется возможность для исполнительной власти не выполнять определенные решениями бюджетные назначения. Финансирование расходов осуществляется непропорционально, неравномерно, как по функциональной классификации расходов бюджетов, так и в разрезе получателей бюджетных средств, что позволяет сделать вывод о наличии предпочтений, субъективного подхода, иными словами, произвольного исполнения бюджетов.
С целью совершенствования бюджетного процесса на базе комплексной автоматизации операций на всех этапах бюджетного процесса при казначейской системе исполнения бюджетов, включая этапы составления, рассмотрения, исполнения краевого и местных бюджетов, с осуществлением предварительного и текущего контроля исполнения краевого бюджета, формирования отчетности об исполнении консолидированного, краевого и местных бюджетов, а также обеспечения возможности управления финансовыми ресурсами краевого и местных бюджетов в режиме реального времени, учитывая положительный опыт других субъектов РФ, рекомендуем к внедрению в Красноярском крае автоматизированной системы управления бюджетным процессом по казначейской системе исполнения бюджетов.
Проведенные проверки позволяют сделать вывод о том, что органы власти муниципальных образований не в состоянии обеспечить сбалансированность своих бюджетов, осуществляют политику выборочного или частичного финансирования, накапливая при этом безнадежную задолженность. Кредиторская задолженность организаций и учреждений, финансируемых из бюджетов муниципальных образований, составляет по состоянию на 01.01.2003 года более 5 млрд. руб.
Необходимо отметить, что в конце 2002 года создана межведомственная комиссия Совета администрации края по управлению кредиторской задолженностью. Комиссией проведена работа по инвентаризации кредиторской задолженности бюджетополучателей.
В то же время, особого внимания требует проблема наличия просроченной задолженности территорий по бюджетным ссудам, полученным из краевого бюджета, которая по состоянию на 01.01.2003 года составляет почти 200 млн. руб., причем у большинства территорий задолженность числится с 2001 года.
Особо остро проблема муниципального долга складывается в северных территориях. Финансовое состояние указанных территорий можно охарактеризовать как крайне сложное. Объем муниципального долга Мотыгинского района в четыре раза, а Енисейского района в 2 раза превышает предельные значения, установленные Бюджетным кодексом РФ. Учитывая наличие значительных сумм кредиторской задолженности местных бюджетов, которая по ряду территорий так же превышает собственные доходы бюджетов, муниципальные образования по существу становятся банкротами.
Кредитную политику администрации края невозможно признать оптимальной. На протяжении ряда лет администрация края осуществляет значительное привлечение заемных средств в коммерческих банках. В то же время, за счет средств краевого бюджета бюджетные кредиты (ссуды) предоставляются на льготных условиях: на безвозмездной основе или под процентную ставку за пользование заемными средствами значительно ниже ставки рефинансирования ЦБ РФ. Сроки возврата бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) постоянно переносятся на более поздние.
В связи с этим необходимо в Законе края `О краевом бюджете на 2003 год` предусмотреть обязательные условия предоставления бюджетных ссуд и кредитов муниципальным образованиям, исключив при этом возможность предоставления средств при наличии у территорий просроченных задолженностей перед краевым бюджетом. При предоставлении бюджетных ссуд и кредитов учитывать состояние муниципальных долгов. Необходимо скорейшее принятие нормативно-правового акта об урегулировании задолженности муниципальных образований перед краевым бюджетом.
Отсутствие механизма и критериев распределения средств фонда финансовой поддержки порождает иждивенческие настроения и нежелание работать с собственной доходной базой, вести работу по увеличению собираемости налогов на своей территории. Следует отметить, что неотлаженная система взаимодействия между налоговыми и финансовыми органами приводит к тому, что на уровне муниципальных образований отсутствует достоверная информация о налогооблагаемой базе. Финансовые ресурсы местных бюджетов прогнозируются на основе данных о налоговых поступлениях, собранных территорией за базовый период. При таком подходе муниципальные образования не заинтересованы в повышении собираемости налогов, мобилизации и росте собственных доходов, сокращении дотационности бюджетов, проведении рациональной, `прозрачной` и ответственной бюджетной политики. Нагрузка по бюджетному регулированию в большей степени возлагается на финансовую помощь из краевого бюджета.
По итогам контрольных мероприятий можно сделать выводы о наличии типичных нарушений при использовании финансовой помощи, получаемой из краевого бюджета.
Имеет место неэффективное использование средств, поступивших из краевого бюджета, связанное с неоправданно долгим сроком, от одного до семи месяцев, нахождения их на счетах финансовых органов или бюджетополучателей. Длительное время не использовались по назначению в Емельяновском районе - 247,3 тыс. руб., городе Заозерном - 357,6 тыс. руб., городе Бородино - 5067,7 тыс. руб., Енисейском районе - 462,9 тыс. руб., Ермаковском районе - 1433,2 тыс. руб., Новоселовском районе - 317,4 тыс. руб.
При использовании субвенций на реализацию Закона края от 01.11.2000 No12-961 `О защите прав ребенка` средства, предусмотренные на приобретение адаптированных молочных и лечебных смесей, сухих молочных каш, обогащенных витаминами и микроэлементами, в городе Бородино и Новоселовском районе направлялись на оплату поставок цельного молока. Практически во всех городах и районах не разработан порядок обеспечения детей указанными продуктами. Детское питание передается родителям детей без учета соотношения среднедушевого дохода членов семьи к прожиточному минимуму, установленному в Красноярском крае.
Указанным Законом края определено, что за счет средств краевого бюджета устанавливается ежемесячная краевая компенсация на питание детей из малообеспеченных семей в течение учебного года, в городе Бородино средства направлены на питание детей в лагерях и на летних площадках.
При использовании субвенций на выплату денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством) в г. Бородино не учтено деление детей по возрастным группам, не соблюдены натуральные нормы, установленные Постановлением Правительства РФ от 20.06.1992 No 409 `О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей`. В Ермаковском районе денежные средства выплачивались опекунам в равных суммах на одного ребенка с учетом возраста, без разделения на девочек и мальчиков.
Средства, поступившие в Новоселовский район на реализацию п.4 ст.6 Федерального закона от 21.12.1996 No159-ФЗ `О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей`, использованы не по целевому назначению, так как направлены не на обеспечение воспитанников соответствующим образовательным учреждением сезонной одеждой и обувью, а выданы по расходным ордерам выпускникам 9, 11 классов, находящимся под опекой (попечительством) в семьях граждан, в размере от 3 до 6,5 тыс. руб. на человека. В Ермаковском районе средства выданы работнику детского дома и на дату проверки находились в подотчете более двух месяцев.
Субвенция на организацию подвоза учащихся в соответствии с Законом края от 24.03.1997 No12-433 `Об образовании` использована Новоселовским районом не на подвоз детей к муниципальным общеобразовательным учреждениям, а на подвоз детей для участия в спортивных соревнованиях и в оздоровительный лагерь `Таежный`.
При использовании субвенций, полученных в рамках финансирования мероприятий по повышению устойчивости и перспективному развитию инженерного обеспечения жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края, установлено значительное количество нарушений. В городе Бородино конкурс на производство работ по замене верхних наружных канализационных сетей проведен формально. Договоры заключались с подрядчиками независимо от результатов конкурса, допускались отступления от решений конкурсной комиссии по объемам выполняемых работ. В нарушение действующего порядка администрация Енисейского района не объявляла конкурс на выбор подрядных организаций. Имели место случаи, когда оплата работ производилась авансом, хотя это не предусмотрено условиями договоров. Практически во всех территориях сроки выполнения работ, установленные договорами, не выполнялись, в договорах с подрядными организациями отсутствует условие о выплате неустойки при нарушении исполнителями условий договора. Сметы на производство работ, акты выполненных работ формы КС-2, справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 оформлялись без указания дат, с арифметическими ошибками, со ссылками на несуществующие договоры и.д. В Новоселовском районе заключены договоры с подрядными организациями на выполнение работ, которые не подкреплены источниками финансирования, что, в свою очередь, привело к наращиванию кредиторской задолженности. Ненадлежащее оформление договорных отношений, несоблюдение условий договоров и т.д. подвергают неоправданному финансовому риску средства краевого бюджета.
В Мотыгинском районе имело место перераспределение целевых субвенций между объектами. Одной из причин послужила централизованная схема расчетов с поставщиками ООО `Негус`, ООО `Красноярсккоммунресурс` (победителям конкурса, проводимого управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации края для поставки продукции с целью реализации мероприятий по повышению устойчивости и перспективному развитию инженерного обеспечения жилищно-коммунального хозяйства Красноярского края в 2001г.) и ООО `Компания `Урал-Евро-Маркет`, зарегистрированному в г.Красноярске, и не участвовавшему в указанном конкурсе. Поставщиком-победителем конкурса является ООО `Компания `Урал-Евро-Маркет`, зарегистрированное в Алтайском крае, которое в соответствии с условиями договора, заключенного с участием администрации Мотыгинского района и управления жилищно-коммунального хозяйства администрации края, является поставщиком труб и лотков по ценам, согласованным с комитетом цен администрации края. Указанная продукция в Мотыгинский район не поставлена. Вместо этого в Мотыгинское и Раздолинское муниципальные предприятия ЖКХ от двух поставщиков (ООО `Компания Урал-Евро-Маркет`, зарегистрированных в Алтайском крае и г.Красноярске) получены сварочный агрегат, строительные материалы и т.д. по ценам, превышающим цены, согласованные с Комитетом цен администрации края для поставщика - победителя конкурса.
В Новоселовском районе средства краевого бюджета направлены на финансирование объекта, не включенного в Закон края `О краевом бюджете на 2001 год`.
Данные бухгалтерского учета Муниципальной службы `Заказчика` жилищно-коммунальных услуг администрации Новосёловского района, Ермаковского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства и администрации г.Канска не отражают достоверной информации о состоянии расчетов с поставщиками и подрядчиками. Данные о кредиторской задолженности по выполненным объемам работ в разрезе объектов жилищно-коммунального хозяйства не соответствуют данным Закона края от 11.06.2002 No 2-253 `Об утверждении отчета `Об исполнении краевого бюджета за 2001 год`. Субвенции, предоставляемые на погашение кредиторской задолженности за 2001 год, перечислялись подрядчикам, имеющим дебиторскую задолженность перед районом.
Все нарушения при использовании бюджетных средств отражены в заключениях по результатам проверок Счетной палатой края, которые направлены органам государственной власти края и местного самоуправления.
Необходимо отметить, что работники администраций муниципальных образований, ответственные за формирование и исполнение бюджета, не обладают достаточной теоретической подготовкой по применению действующего налогового и бюджетного законодательства. В связи с этим необходимо на базе Кадрового центра систематически проводить обучение специалистов. Кроме того, необходимо в кратчайшие сроки разработать и довести до муниципальных образований методики расчетов и обоснования сумм субвенций и субсидий, предоставляемых из краевого бюджета в 2003 году. Комитетам и управлениям администрации края необходимо оказывать методическую помощь и проводить разъяснительную работу с соответствующими отделами администраций городов и районов края о порядке и условиях использования средств краевого бюджета.
Полагаем, что материалы, изложенные в аналитической записке, поспособствуют принятию оптимальных решений при реформировании межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при подготовке проектов законов края `О бюджетном процессе в Красноярском крае`, `О фонде финансовой поддержки городов и районов края` и помогут избежать повторяющихся ошибок и нарушений в будущем, что позволит муниципальным образованиям составлять и исполнять местные бюджеты в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федерального и краевого законодательства.http://nvolgatrade.ru/
Док. 193480 Опублик.: 17.07.03 Число обращений: 211
