Правовая основа статуса Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и пути ее совершенствованияНазад
Правовая основа статуса Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и пути ее совершенствования
Председатель Контрольно-счетной
палаты Иркутской области
Василий Алексеевич Митрофанов
Правовая основа статуса Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и пути ее совершенствования
1. Введение
Экономическая политика государства осуществляется с помощью финансово-кредитных рычагов. Один из наиболее важных рычагов управления финансовой системы является финансовый контроль. На современном этапе организации финансовый контроль претерпевает серьезные изменения. Это связано с принципиально новым характером товарно-денежных отношений в современной России, появлением разнообразных форм собственности и нового для финансового рынка страны.
В настоящее время, когда Россия переживает период становления рыночных отношений и связанных с этим преобразований всех государственных институтов, происходит процесс разграничения полномочий между федеральной властью и субъектов Федерации. Очень строго стоит вопрос о необходимости определения задач и функций различных контрольных органов исполнительной и представительной власти.
2. Понятие финансового контроля
Государственный финансовый контроль представляет собой один из видов государственного контроля и осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе образования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств.
Он предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации путем осуществления перманентного контроля соблюдения финансового законодательства и целесообразности финансовой деятельности всех государственных и муниципальных органов власти, прежде всего на этапах разработки, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроля за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений.
Финансовый контроль со стороны государства негосударственной сферы экономики затрагивает лишь сферу выполнения денежных обязательств перед государством, включая налоги и другие платежи, соблюдение законности и целесообразности при расходовании выделенных или бюджетных субсидий и кредитов, а также соблюдение установленных правительством правил организации денежных расчетов, ведения учета и отчетности и др.
Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых им действий, соответствие их задачам государства.
Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Впрочем, финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.
Естественно, что возникающие при этом общественные отношения подлежат обязательному регулированию на соответствующем нормативно - правовом уровне, предпочтительнее - на законодательном. Четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности предполагает определение ее границ, методов и форм осуществления, установление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей.
Соблюдение приведенного выше условия чрезвычайно важно для обеспечения легитимности контрольных органов, отчего в значительной мере зависит эффективность, результативность (их деятельности) финансового контроля. Успешность деятельности таких органов базируется также еще на нескольких принципиальных предпосылках, которые сформулированы Лимской декларацией о руководящих принципах финансового контроля, принятой в октябре 1977 года. Одним из них Лимская декларация провозглашает независимость финансового контроля, которая должна быть закреплена в законодательном порядке.
Итак, государственный финансовый контроль эффективен и результативен при соблюдении двух условий:
- обеспечение легитимности органов, осуществляющих финансовый контроль;
- обеспечение их организационной и функциональной независимости.
В настоящей статье автором сделана попытка анализировать в ретроспективе состояние правовой базы организации деятельности контрольно-счетных (счетных) и других органов субъектов РФ, созданных их представительными органами и квалифицированными в п.1 ст.151 Бюджетного кодекса РФ органами государственного (муниципального) финансового контроля и насколько оно соответствует приведенным выше условиям обеспечения эффективности их деятельности.
Создание принципиально нового качества органов государственного финансового контроля было обусловлено объективной необходимостью. 1991 - 1995 годы - годы реформы государственной власти, экономики, собственности, денежно-кредитной системы, радикального преобразования бюджетной системы, разрушение и ликвидация системы контроля, в том числе финансовой.
Как результат, нарастающий вал финансовых нарушений, (вытеснение из бюджетного оборота денежной массы, замена их денежными суррогатами - бартером, векселями и др.бумагами, натуроплатой с дисконтами не в пользу бюджетов, их утечка и разворовывание) и, как следствие, невыполненные в астрономических суммах обязательства государства перед населением по заработной плате, пособиями для семей, имеющих детей, сокращение капитальных вложений и многое другое.
В этих условиях необходимо было поставить заслон противоправным действиям в финансово-бюджетной сфере, бесконтрольному использованию государственных средств и имущества.
Начало новому этапу в развитии финансового контроля в стране было положено созданием в 1995 году Счетной палаты РФ и Контрольно-счетной палаты г.Москвы. Затем контрольные органы стали создаваться в других регионах России. На 01 июля 2002 года они созданы уже в 74 субъектах РФ, 42 из них являются самостоятельными, имеют статус юридического лица.
3. Анализ правовой основы создания и деятельности Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
Согласно ст.77 Конституции РФ субъекты РФ в вопросах установления системы органов государственной власти действуют на основе принципа самостоятельности, соблюдая при этом соответствие принятых решений основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. Именно эта конституционная норма была использована в тот период (в середине 1990-х годов) при разработке конституций (уставов) субъектов РФ, во многие из которых были заложены нормы, предусматривающие создание в республиках, краях и областях органов финансового контроля.
Нормы и положения конституций и уставов, устанавливающие правовой статус, порядок организации и деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ (далее - КСО) затем были воплощены в Законах субъектов РФ о контрольно-счетных органах.
Причем, в одних регионах новые органы контроля получили законодательную самостоятельность и относительно широкие права и полномочия, в других - были созданы в составе представительных или исполнительных органов власти, в результате не были преодолены главные недостатки системы ведомственного контроля: функциональная ограниченность, подчинение корпоративному интересу, ущемление на этой основе основополагающих принципов контроля - объективности и независимости.
Позднее, 06 октября 1999 года Законом РФ `Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации` указанное выше конституционное право субъектов РФ - создавать и иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ - закреплено в конкретной статье, статье 2 этого Федерального Закона.
Установленные ранее Уставом и Законом Иркутской области `О Контрольно-счетной палате области` функции и полномочия Контрольно-счетной палаты области, с введением в действие ФЗ оказались органично взаимоувязанными полномочиями и функциями Законодательного собрания, реализуемыми им в контрольной деятельности в сфере использования финансовых ресурсов области и управления и распоряжения областной государственной собственностью.
Итак, действовавшее этот период (1995-1999 годы) законодательство, регулирующее организацию и деятельность КСО субъектов РФ, обеспечило их функционирование, в большинстве случаев успешное, о чем свидетельствуют результаты работы КСО многих регионов, которое стало возможным также из-за содействия и помощи Счетной палаты РФ, создания Ассоциации органов государственного финансового контроля субъектов РФ и взаимодействия палат в рамках уставной деятельности Ассоциации. Весь этот период можно смело охарактеризовать периодом становления КСО субъектов РФ и утверждать о том, что на сегодня создана основа для формирования системы государственного финансового контроля.
Самым заметным недостатком действовавшей в этот период правовой базы было то, что на уровне РФ в отношении КСО субъектов РФ не был установлен четкий правовой критерий их статуса и этот вопрос решался в каждом субъекте РФ по своему.
Указанный пробел в законодательстве восполнен нормами Бюджетного кодекса РФ, который вступил в действие с 01 января 2000 года.
4. Бюджетный кодекс РФ о статусе Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
В Бюджетном кодексе РФ прописаны основополагающие нормы в вопросе определений статуса КСО. Он, хотя и не до конца однозначно (без исключения возможности двойного толкования), определил статус контрольно-счетной палаты субъекта РФ как самостоятельного государственного института в системе государственного функционального разделения ветвей власти.
Согласно положениям главы 26 Бюджетного кодекса РФ, субъектом государственного финансового контроля выступают законодательные органы субъектов РФ (ст.265), создание органов финансового контроля является одним из их правомочий, входящих в финансовый контроль. Вместе с тем, данные положения вряд ли свидетельствуют об отсутствии самостоятельного статуса у органов финансового контроля, создаваемых законодательными органами субъектов РФ. Анализ положений главы 18 Бюджетного кодекса РФ свидетельствует об обратном. Так, п.4 ст.151 предусматривает контрольные органы законодательных органов субъектов РФ, как самостоятельную категорию органов, обладающих бюджетными полномочиями, а ст.152 закрепляет органы государственного финансового контроля, как самостоятельного участника бюджетного процесса наряду с законодательными органами субъектов РФ. О самостоятельности таких органов свидетельствует и отдельное закрепление их полномочий в ст.157, тогда как бюджетные полномочия законодательных органов закреплены в ст.153.
Безусловно, органы финансового контроля, создаваемые законодательными органами субъектов РФ, являются производными от самих законодательных органов, инструментом осуществления финансового контроля. Однако такое положение не исключает организационной и функциональной самостоятельности таких органов.
В подтверждении данного положения в ст.157 БК РФ содержатся различия в полномочиях органов финансового контроля, созданных законодательными органами (п.1), и органов финансового контроля, созданных исполнительными органами (п.2).
Кроме этого, БК РФ специально акцентирует внимание на том, что только представительные органы власти обладают полномочиями по формированию и определению правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов (ст.153 и п.2 ст.265 БК РФ). Именно эти статьи подтверждают легитимность уставных норм и норм Закона Иркутской области `О Контрольно-счетной палате области` о самостоятельности и независимости Контрольно-счетной палаты Иркутской области. В последней фразе п.2 ст.265 БК РФ подчеркивается, что органы финансового контроля создаются `...для проведения внешнего аудита бюджетов `. К тому же в этой статье речь идет о создании контрольных органов, квалифицированных как органы государственного финансового контроля, а не структурных подразделений представительных органов, что само по себе уже подтверждает статус их самостоятельности.
Безусловными, не подлежащими двоякому толкованию статуса самостоятельности и независимости контрольных органов, на наш взгляд, являются пункты 3, 4 ст.272 БК РФ, которые устанавливают, что `до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка указанного отчета. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета осуществляется соответствующими контрольными органами представительных органов`.
Изложенный выше анализ норм и положений Бюджетного кодекса РФ, определяющих роль, полномочия, статус органов государственного финансового контроля, показывает, что даже при условии их именования контрольными органами законодательных (представительных) органов субъектов РФ, они предусмотрены как самостоятельные органы, имеющие статус юридического лица, наделенные в соответствии с Гражданским кодексом РФ всей атрибутикой, присущей юридическим лицам.
Это значит, что КСО 32-х субъектов РФ, не имеющие статус юридического лица и лишенные организационной и функциональной самостоятельности имеют полноценную правовую базу стать самостоятельным органом государственного финансового контроля. Для этого требуется приведение региональных законов о контрольно-счетных органах в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ, трактующими их как самостоятельные органы. Это - предмет политической воли органов власти, прежде всего, законодательных органов субъектов РФ.
Как было сказано в начале раздела, некоторые статьи Бюджетного кодекса РФ оставляют возможность и для иного, недобросовестного толкования статуса КСО. В их числе - пункты 4 статей 151 и 265, статья 272 - которые называют КСО `собственными` органами законодательных органов.
Депутатом Государственной Думы РФ Семигиным Г.Ю. внесен в Государственную Думу проект Федерального Закона `О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации`, в котором предлагается внести изменения в ряд статей, в том числе в статьи 151, 265, 272, отражающих роль созданных в 74 субъектах РФ контрольно-счетных органов, как самостоятельных, и устраняющих возможность двоякого толкования их статуса. Принятие этого законопроекта крайне необходимо, ибо это гарантия того, что процесс создания системы финансового контроля станет необратимым. Это важно еще и потому, что, прикрываясь под флагом приведения законодательных актов о КСО в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в иных субъектах РФ, там где особенно ярко проявили себя контрольно-счетные органы, намечается тенденция их интегрирования в составы представительных органов, лишение самостоятельности и т.д.
Важнейшей новеллой в бюджетном законодательстве, которая уточняет функциональный правовой статус КСО, являются нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие права органов государственной власти субъектов РФ на проведение проверки местного бюджета - получателя финансовой помощи из бюджета субъекта РФ (пункты 1, 2 статьи 140).
Получателями финансовой помощи из бюджета субъекта РФ при установленном на сегодня бюджетном устройстве являются практически все муниципальные образования.
Безусловно, эти нормы ни в коей мере не подменяют нормы Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие систему муниципального финансового контроля. Но, принимая во внимание, что процесс создания органов муниципального финансового контроля идет недопустимо медленно (в Иркутской области они не созданы ни в одном муниципальном образовании) осуществление проверок местного бюджета уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ, которым в соответствии с Законом Иркутской области `О межбюджетных отношениях в Иркутской области` назначена Контрольно-счетная палата области и Главное финансовое управление области, значение этих норм трудно переоценить. Ниже приведены выдержки из статьи 7 Закона Иркутской области `О межбюджетных отношениях в Иркутской области`:
`4. Бюджет муниципального образования признается высокодотационным, если размер финансовой помощи из областного бюджета в очередном финансовом году превышает 40 процентов расходов местного бюджета.
5. Высокодотационные местные бюджеты в обязательном порядке подлежат проверке Контрольно-счетной палатой области или главным финансовым управлением администрации области не реже одного раза в год.
Иные местные бюджеты - получатели финансовой помощи из областного бюджета подлежат проверке Контрольно-счетной палатой области или Главным финансовым управлением администрации области не реже одного раза в два года`.
Контрольно-счетной палатой области разработана и утверждена унифицированная Программа аудиторской проверки муниципальных бюджетов, которая позволяет в рамках законодательства в достаточной мере раскрыть состояние организации в них бюджетного процесса, использования бюджетных средств. (При необходимости Программа может быть передана по запросу заинтересованных контрольно-счетных органов).
5. Некоторые предложения, наиболее важные, на взгляд автора, по укреплению правового статуса Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации
1. Одним из условий укрепления контрольно-счетного органа субъекта РФ является то, насколько роль, функции, полномочия этого органа, соответствующие нормам федерального бюджетного законодательства, отражены в основных и отраслевых законах субъектов РФ: в конституциях (уставах), законах о схеме управления регионом, организации и деятельности Законодательного собрания, администрации области, законах, регулирующих бюджетные правоотношения и других.
2000-2002 годы - период приведения региональных законов в соответствие с федеральными. Именно в этот период в Иркутской области проделана большая работа по приведению регионального законодательства в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Как уже было сказано выше, вновь принятый закон Иркутской области `О межбюджетных отношениях в Иркутской области`, определил в соответствии с пунктами 1, 2 статьи 140 Бюджетного кодекса РФ Контрольно-счетную палату области как уполномоченный контрольный орган субъекта РФ, который проводит проверку местного бюджета - получателя финансовой помощи из бюджета субъекта РФ.
Новая редакция Закона Иркутской области `О бюджетном процессе Иркутской области` четко регламентируя порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения областного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, отводит КСП области особую - ответственную роль.
На этапах рассмотрения проекта бюджета - это проведение экспертизы проекта бюджета КСП, как обязательного элемента процесса подготовки проекта Закона к рассмотрению в первом чтении.
Председатель КСП является содокладчиком по вопросу представления проекта бюджета на сессии Законодательного собрания области.
Представители КСП могут принимать участие в работе согласительной комиссии.
Норма целой статьи данного Закона посвящена правилам и порядку проведения проверки отчета об исполнении областного бюджета КСП области.
Кроме этого, Закон Иркутской области `О схеме управления Иркутской области` КСП области отнесена к органам государственным власти области, осуществляющим функции управления на территории области.
Имеются соответствующие нормы о роли Контрольно-счетной палаты и в Законах об организации деятельности Законодательного собрания, администрации области и др.
2. Использование в полной мере правовых основ организации и деятельности КСО, установленных Бюджетным кодексом РФ и другими Федеральными Законами РФ даже при отмеченных в настоящем реферате проблемах о несовершенстве ряда их норм, способно обеспечить легитимность КСО, как самостоятельных и независимых органов государственного финансового контроля.
Укреплению такой позиции КСО послужило бы скорейшее принятие федерального Закона `О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации`, внесенного в Государственную Думу РФ депутатом Семигиным Г.Ю., которое можно квалифицировать как ближайший необходимый этап в укреплении правового положения КСО субъектов РФ.
3. Однако необходимо отметить, что даже дополненную соответствующими поправками правовую базу нельзя считать основой для создания и функционирования КСО субъектов РФ.
На уровне Российской Федерации необходим базовый закон. Он должен быть основополагающим федеральным законом, нормы и положения которого согласно Конституции РФ являются обязательными для исполнения на всей территории РФ и должны учитываться при законотворчестве (нормотворчестве) в субъектах РФ и местном самоуправлении.
Данный закон должен регламентировать вопросы контроля, входящие в сферу финансового и бюджетного права, а также вопросы контроля за формированием и использованием государственной и муниципальной собственности (включая государственные и муниципальные финансовые ресурсы), подпадающие по действие гражданского, трудового, социального, административного и иных отраслей российского права. Как известно, деятельность органов исполнительной государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также иных юридических и физических лиц по владению, пользованию и распоряжению государственным и муниципальным имуществом, финансами, правами на них и собственными обязательствами нередко осуществляется с превышением предоставленных им действующими законами и нормативными правовыми актами правомочий и полномочий, незаконному или ненадлежащему гражданско-правовому обороту объектов государственной и муниципальной собственности (включая финансовые ресурсы), а также допускаются иные нарушения норм и положений указанных отраслей права (помимо финансового), в результате которых безвозвратно отчуждается, используется не рационально (не эффективно) или не целевым назначением государственная и муниципальная собственность, что, в конечном счете, наносит ущерб населению в форме не своевременной выплаты зарплаты, неудовлетворительной подготовке к зиме объектов ЖКХ, социально-культурных объектов и прочее и, соответственно создает предпосылки к социально-политической напряженности на местах. Для исключения и профилактики подобных случаев следовало бы в данный закон включить нормы и положения, регламентирующие цели, задачи и функции органов финансового контроля субъектов РФ, с учетом предоставления им законом права осуществлять независимую контрольную деятельность за соблюдением законности по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью (включая финансовые и бюджетные ресурсы) с учетом всего действующего законодательства.
Кроме того, необходимо учитывать при извлечении доходов юридическими и физическими лицами от своей производственной деятельности, часто используются природные ресурсы, являющие всеобщим достоянием населения РФ, владение, пользование и распоряжение которыми регламентируется специальным законодательством, т.е. они имеют особый правовой статус и используются в особом правовом режиме.
А это выходит за рамки финансового права (финансового контроля). Соответственно, в случае принятия указанного рамочного закона, в него необходимо включить контроль за использованием природных ресурсов. Также в настоящее время являются проблематичными: аудит учредительных документов юридических лиц, контроль за приватизацией объектов государственной собственности, за процессом реорганизации и ликвидации юридических лиц, в пользовании и распоряжении которых находятся объекты государственной собственности.
До настоящего времени не урегулированной в законодательстве остается проблема о взаимоотношениях Счетной палаты РФ и Контрольно-счетных органов РФ. Счетная палата РФ должна играть роль методологического центра для Контрольно-счетных органов РФ. Создание стандартов государственного аудита является прерогативой Счетной палаты РФ. Наличие стандартов, которые бы действовали на территории всей РФ приведет к единообразному применению правил аудиторской деятельности.
Сегодня каждый, кто проводит ревизии и проверки, включая контрольно-ревизионные подразделения федеральных органов исполнитель-ной власти, государственных внебюджетных фондов, контрольные органы власти субъектов РФ, осуществляет их по своим правилам и инструкциям. Страдает от этого, прежде всего проверяемая сторона, права которой заведомо ущемляются. Каждый новый ревизор приходит со своим `уставом`. Открыты возможности для произвольных действий проверяющих. По большому счету, это противоречит требованиям ст. 45 и 55 Конституции РФ, гарантирующих государственную защиту прав граждан и запрещающих издавать документы, умаляющие или ограничивающие эти права.http://nvolgatrade.ru/
