Проблемы становления и развития Государственного финансового контроля в Российской ФедерацииНазад
Проблемы становления и развития Государственного финансового контроля в Российской Федерации
Начавшийся в 1991 году системный кризис в России во многом обусловлен ослаблением учета и контроля за целевым и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов в стране.
Ломка прежних государственных контрольных структур, отсутствие четкой перспективы их реорганизации и развития привели к тому, что современная наука и практика располагают лишь отдельными фрагментами государственного финансового контроля, не соединенными в единую продуманную систему.
Государственный финансовый контроль является необходимым условием успешного функционирования и развития экономики любого государства.
В широком смысле государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:
ошибок и злоупотреблений в управлении всеми денежными потоками и иными материальными ресурсами, а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной и иной собственности, наносящей прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;
несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного законодательства;
недостатков в организации, системе управления финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, предприятий, организаций (в том числе внутреннего контроля) с полным или частичным государственным участием, а также других субъектов хозяйственных и рыночных отношений.
Целью государственного финансового контроля является обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) финансовыми ресурсами и потоками, валютными, материальными ценностями и нематериальными объектами, а также обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства. Связь государственного финансового контроля с материальными и нематериальными ценностями и объектами расширяют функции государственного финансового контроля до уровня управленческого контроля.
Лимская Декларация руководящих принципов контроля содержит следующее определение контроля: `Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем`.
Понимание необходимости существенных изменений в сфере государственного финансового контроля отнюдь не означает единства во взглядах на содержание и последовательность проведения предстоящих преобразований. Разногласия в подходах привели к тому, что до сих пор не только не принят закон о государственном финансовом контроле, но и не создана соответствующая ему согласованная Концепция, отражающая принципиальные позиции государства в части построения и функционирования в стране системы государственного финансового контроля.
Положение усугубляется тем, что в современной России, продекларировавшей самостоятельность каждого уровня бюджета, ликвидирована вертикальная подчиненность финансовых органов, имевшая место в советское время. Поэтому система государственного финансового контроля должна быть выстроена на таких методологических, организационных и правовых основах, которых не существовало в унитарном советском государстве.
Сегодня одна из составляющих системы государственного финансового контроля - это законодательная база, которая, к сожалению, отстает от экономических реалий и задач государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием для практических действий в достижении результатов.
Речь идет о необходимости принятия федерального закона о государственном финансовом контроле. В нем законодательно должно быть определено понятие государственного финансового контроля, его цели, основные направления. С экономической точки зрения главным для понимания сути контроля, принципов его системной организации выступает то объективное обстоятельство, что государство владеет, использует и управляет значительно большими средствами, нежели те, что мобилизованы в бюджете, финансовые интересы государства шире бюджетных. Поэтому и финансовый контроль как неотъемлемая часть государственного управления должен охватывать в сфере финансов все, что Конституцией страны отнесено к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этой сфере. Такой подход к государственному финансовому контролю принят во всем цивилизованном мире. Он закреплен в Лимской Декларации Международной организации высших контрольно-ревизионных органов (ИНТОСАИ), где отмечено: `Все управление государственными финансами, независимо отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа`. Непонятно, почему в России должно быть по-другому.
Задача государственного финансового контроля - защита законных интересов общества. Решение этой задачи предполагает, что все государственные средства должны подвергаться ревизиям и проверкам в полном объеме с установленной периодичностью в зависимости от важности, направления и объема расходования.
Бюджетный кодекс не определяет методы осуществления финансового контроля, в результате внесенных поправок из него исчезло понятие ревизии. Вместе с тем, непонятно в каких случаях и какой из методов контроля применим - ревизия или проверка. Нет также единого для всех контрольных органов порядка оформления актов ревизии. Не нашлось место для ревизии и в новом Уголовно-процессуальном кодексе, хотя в старом она была представлена как один из важных способов сбора доказательств.
Ревизия, как совокупность обязательных контрольных действий по сплошной документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности, совершенных в проверяемом периоде хозяйственных и финансовых операций признается специалистами-практиками единственным методом контроля, способным дать полный и достоверный ответ о положении дел на проверяемом объекте. Проверка же предполагает выборочность, то есть заведомо уже содержит возможность пропустить какие-либо даже существенные обстоятельства, факты нарушений и злоупотреблений. Между тем, в последнее время мы сталкиваемся с тем, что происходит направленное удаление ревизии не только из практики, но и из правовой базы.
Аудит как форма негосударственного финансового контроля получил свое развитие особенно после своего законодательного оформления и заменил государственный контроль в отношении федеральных государственных внебюджетных фондов, унитарных предприятий, акционерных обществ с государственным участием. У нас вызывает сомнения обоснованность такой замены, так как аудит - предпринимательская деятельность на рынке частных услуг. Содержание аудиторской проверки, условия и размер ее оплаты устанавливаются договором между клиентом и аудитором. Формы и методы проверки определяет аудитор, чтобы без особого риска высказать свои суждения. Все это мало подходит для достоверной оценки использования государственных средств и собственности, противоречит Бюджетному кодексу. Сфера влияния государственного контроля искусственно сужается. Появляется возможность для снижения ответственности бюджетополучателей за эффективность, рациональность и законность расходования государственных средств.
До сих пор недостаточно разработаны правовые механизмы установления ответственности за нарушения требований законности, эффективности и экономии в формировании и расходовании государственных средств. Хотя действующим налоговым, бюджетным и административным законодательством предусмотрено применение ряда мер ответственности, они не обеспечивают полного охвата широкого спектра нарушений в сфере расходования бюджетных средств. В ст. 176 Уголовного кодекса РФ предусмотрена только уголовная ответственность за незаконное получение кредита, хотя это далеко не единственное и даже не самое распространенное финансовое преступление.
Необходимо создание правовой базы для осуществления аудита эффективности. Стандарты 42 и 43 ИНТОСАИ определяют, что орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на этот вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. Но законодательно не установлена форма, в которой возможна реализация этого вида контроля. Более того, Бюджетный кодекс дает определение эффективности, при котором квалификация действий бюджетополучателя как неэффективного использования бюджетных средств требует специальных доказательств того, что присутствует альтернативный вариант поведения, который может привести к лучшему использованию средств. Методологического и правового обеспечения таких доказательств мы пока не имеем.
Система государственного финансового контроля предполагает наличие четкой координации деятельности и взаимодействия между контрольными органами. Обращает на себя внимание чрезвычайная громоздкость существующих органов финансового контроля, разобщенность и несогласованность их полномочий и действий. В субъектах Российской Федерации действует множество подразделений государственного финансового контроля как федерального, так и регионального подчинения, которые дублируют друг друга, работают без должной координации.
Начиная с 1999 года Счетная палата Республики Дагестан на базе планов контрольных органов, действующих на территории республики, разрабатывает Сводный план контрольной деятельности по республике. Реализация Сводного плана призвана минимизировать дублирование проверок различными органами контроля. Координация и согласование планов и организация работы по их реализации осуществляется на основе двусторонних соглашений, заключенных Счетной палатой Республики Дагестан с КРУ Минфина Российской Федерации по Республике Дагестан, УФК РФ по РД и другими контрольно-надзорными органами.
Счетная палата как высший орган государственного финансового контроля сама по себе не обладает юридически значимыми полномочиями для устранения нарушений законов и возмещения причиненного ущерба. Следует признать, что сегодня мы еще не можем добиться полного выполнения своих предписаний и предложений из-за отсутствия законодательно закрепленных полномочий, позволяющих повысить эффективность работы. При необходимости безотлагательного пресечения злоупотреблений, мы, к сожалению, не имеем возможности в полной мере воздействовать на виновных лиц, так как законодательно не обладаем такими правами.
В последнее время предпринимаются попытки создания механизма обеспечения возврата государственных средств, использованных не по целевому назначению, но в этом механизме не нашлось место Счетной палате РФ. В частности в Кодексе РФ об административных правонарушениях среди органов, уполномоченных рассматривать дела об отдельных административных правонарушениях, названы только органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. Остается не понятным - каким образом Минфин может контролировать сам себя? Практика показывает, что именно органы исполнительной власти являются главными нарушителями бюджетного процесса.
В последнее время нередко высказывается идея придания координирующей роли в сфере финансового контроля Счетной палате РФ. Вряд ли Счетная палата стремится к концентрации этих функций именно в своем ведении. Высказывания с ее стороны о необходимости координации действий всех контролирующих органов некоторыми субъектами бюджетных правоотношений воспринимаются как стремление получить особые дополнительные полномочия.
Между тем, именно Счетная палата выступает как независимый орган внешнего финансового контроля. Возможно, ее и стоило бы использовать при некотором расширении полномочий для создания цельной системы эффективного финансового контроля. Такой государственный орган внешнего финансового контроля следовало бы сделать подотчетным Президенту РФ и высшему законодательному органу. Это позволит исполнительной власти сосредоточиться исключительно на осуществлении внутреннего финансового контроля.
При таком закреплении направлений компетенции Счетной палате необходимо будет контрольно-ревизионные функции дополнить активной оценкой эффективности проводимой Правительством социально-экономической политики. И здесь неоценимую роль играют Экспертно-консультативные советы, создаваемые при контрольно-счетных органах.
Только в последние годы стали появляться монографии и другие научные исследования, посвященные проблематике государственного финансового контроля. Среди этих немногочисленных работ, к сожалению, мало оригинальных, нередки `произведения`, не содержащие свежих идей и конструктивных предложений. К сожалению, теоретическая экономическая мысль не всегда поспевает за динамикой российских реалий.
Чтобы финансовый контроль был более упорядоченным и прозрачным для общества требуется создание и внедрение общегосударственной системы учета результатов деятельности органов государственного финансового контроля. Сейчас такой учет ведется неполно и разрозненно, без общих подходов. Вследствие этого он не отражает действительной картины поступления, сохранности и использования государственных средств. Сводных данных о вскрытых нарушениях финансовой дисциплины и возвращенных в бюджет государственных средств нет.
В целях решения данной проблемы должна быть разработана программа по обеспечению открытого контроля за результатами финансовой деятельности. Для ее реализации необходимо внимательно рассмотреть и проанализировать действующую систему статистической и бухгалтерской отчетности. Здесь есть возможности для повышения роли статистических органов в укреплении финансового контроля.
Бухгалтерская отчетность пока еще недостаточно приспособлена к нуждам контроля, не во всем соответствует принятым стандартам в мировой практике. Считаем необходимым пересмотреть перечень отчетности, которая должна присутствовать в системе государственного финансового контроля. В частности, в Республике Дагестан присутствует практика представления всеми бюджетополучателями квартальной отчетности по использованию бюджетных средств, все проводимые проверки и выявленные нарушения финансовой дисциплины отражаются в формах отчетности, представляемых контрольно-надзорными органами в Счетную палату Республики Дагестан, который определен как координирующий орган. За непредставление в срок отчетности бюджетополучатели несут ответственность, аналогичную непредставлению других форм статистической отчетности. Это позволило упорядочить проводимые контрольно-надзорные мероприятия, навести порядок в использовании государственных средств и повысить ответственность главных распорядителей за целевое использование бюджетных средств.
Практика финансового контроля сталкивается с все более изощренными способами и формами финансовых нарушений. И сегодня только лишь количественные параметры работы органов финансового контроля без повышения качественных показателей, определяющих профессиональный уровень подготовки работников, использование новых информационных технологий не решат существующих проблем.
Возможно, для кого-то покажется не определяющим, но представляется целесообразным рассмотрение вопроса о наименовании должностей основных специалистов Счетной палаты. Название `аудитор` в условиях развития аудита как вида предпринимательской деятельности не соответствует выполняемым этими лицами функциям. И эта неточность снижает авторитет контрольно-счетного органа. Руководителей контрольных направлений Счетной палаты правильнее было бы называть Главными государственными финансовыми контролерами.
Чем выше уровень развития общества, его производительных сил, чем шире производственно-экономические, социальные и другие отношения, тем более высокие требования общество предъявляет к контролю. К сожалению, зачастую не понимание этого в теории и практике проявляется в том, что ужесточение системы контроля воспринимается как подавление демократии, свободы и утверждение автократии. Это влечет за собой развитие коррупции, казнокрадства и вседозволенности, а отсюда уже недалеко и до распада государства.
Развитие в стране финансового контроля будет служить утверждению цивилизованных, правовых форм финансовых взаимоотношений хозяйствующих субъектов с государством, повышению общей культуры хозяйствования, сокращению доли теневого сектора в российской экономике и тем самым повышению ее конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности.
Ведущий инспектор Счетной палаты Республики Дагестан, кандидат экономических наук, доцент Д.А. Ремихановаhttp://nvolgatrade.ru/
