Информация Парламентской ассамблеи НАТО о нарушениях прав нацменьшинств в Латвии и ЭстонииНазад
Информация Парламентской ассамблеи НАТО о нарушениях прав нацменьшинств в Латвии и Эстонии
Перечень основных претензий международных организаций и НПО к Латвии и Эстонии по правам национальных меньшинств: Из материалов к Парламентской ассамблее НАТО (Прага, 24-28 мая 2003)
Латвия
I. В отчете по Латвии (октябрь 2001 года) Института открытого общества в рамках программы мониторинга процесса вступления в ЕС указывается на следующее.
В 1991 году Верховным Советом Латвийской Республики было принято решение о восстановлении гражданства только тем лицам, которые обладали латвийским гражданством до Второй Мировой войны, а также их потомкам. В автоматическом предоставлении гражданства всем остальным было отказано. В недавнем докладе Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации подчеркивалась косвенная дискриминация, возникшая в результате этого решения: `Более 25% населения, многие из которых принадлежат к этническим меньшинствам, должны подавать заявление (на гражданство) и подвергаются дискриминации` (CERD/C/304/ADD.79, 2001, para 12).
Темпы натурализации продолжают оставаться медленными и свидетельствуют о невозможности решения проблемы массового безгражданства в обозримом будущем. Европейский Парламент призвал `рационализировать процедуру натурализации` и заявил, что `для успешного вступления в ЕС число людей, берущих латвийское гражданство, должно заметно увеличиться` (European Parliament Session document A5-0239/2000, 15 September 2000)
Язык - особо важный вопрос прав меньшинств, поскольку для около 38% населения Латвии латышский не является родным языком. Закон о государственном языке объявляет все другие языки, в том числе и те, на которых говорят меньшинства, иностранными и запрещает их использование в общении с государственными учреждениями. Недостаточные знания латышского языка не только способствовали недопредставленности русских среди чиновничества и в органах, принимающих жизненно важные решения, но также способствовали тому, что среди меньшинств заметно выше уровень безработицы. Латвийское законодательство по-прежнему регулирует использование языков в частных электронных средствах массовой информации, требуя, чтобы не менее 75% времени передач было на государственном языке. 14 июня 2001 года парламент ввел штрафы за языковые нарушения, в том числе за `неуважение государственного языка`.
Реформа образования является особенно спорным вопросом. Принятый в 1998 году Закон об образовании предусматривает осуществить к 2004 году переход на латышский язык обучения во всех средних и профессиональных школах, принадлежащих государству и самоуправлениям. Закон был принят без консультаций с меньшинствами и содержит дискриминационную норму, запрещающую частным школам меньшинств получать государственные субсидии.
Запрет на использование языков меньшинств в государственных и местных учреждениях и ликвидация финансируемого государством и самоуправлениями среднего и профессионального образования на языках меньшинств является настоящей преградой к ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. В 2001 году в докладе Совета Европы отмечалось, что, хотя латвийский парламент еще не ратифицировал Рамочную конвенцию, данная ситуация регулируется Венской конвенцией о силе договоров, которая была подписана Латвией 4 мая 1993 года. Согласно этой конвенции, с момента подписания договора государство обязано воздерживаться от действий, которые противоречат целям и задачам этого договора (Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe Report, Doc. 8924 (10 January 2001), para 21)
В Латвии нет всестороннего законодательства в области прав меньшинств. Латвия до сих пор не ратифировала Рамочную конвенцию о защите нацменьшинств. Латвийское антидискриминационное законодательство не соответствует требованиям директивы ЕС по расовому равноправию.
Рекомендации авторов доклада правительству Латвии:
1. Рассмотреть возможность распространения системы билингвального образования на средние школы, а также возможность расширения программ, обеспечивающих адекватную подготовку учителей для школ меньшинств, в частности, русского меньшинства.
2. Ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств и привести законодательство в соответствие с нормами Конвенции, особенно в отношении использования языков меньшинств в общении с властями, образования на языках меньшинств, частного теле- и радиовещания на языках меньшинств.
3. Принять все возможные меры для ускорения натурализации, в том числе обеспечить подготовительное обучение кандидатов, облегчить требования для некоторых групп, а также проводить информационные кампании в средствах массовой информации. Необходимо также принять меры для преодоления чувства отчужденности и недоверия к государству, появившегося среди меньшинств в результате государственной политики прошлых лет.
4. Дать постоянно проживающим негражданам право голоса на местных выборах для дальнейшей интеграции латвийского общества на местном уровне. Отменить существующие ограничения на `неполитические` права постоянных жителей-неграждан, обеспечив, таким образом, общее равенство условий и равный доступ к рынку труда.
5. При активном участии самих меньшинств, переработать Программу интеграции латвийского общества, превратив из `экспортной` декларации о намерениях в план конкретных действий. Для осуществления Программы должно быть обеспечено необходимое финансирование.
II. В подготовленном Институтом открытого общества в декабре 2002 года докладе, посвященном оценке государственной программы `Общественная интеграция в Латвии`, констатируется, что `широкого консенсуса в обществе по ее содержанию не было достигнуто`. Главное препятствие авторы доклада видят в том, что Программа интеграции базируется на существующей в стране `законодательной базе и политике государства, которую критикуют многие представители национальных меньшинств, особенно в области образования`. Среди других изъянов отмечаются `недостаточное внимание в самой Программе интеграции и политике властей в целом к озабоченности общества обеспечением таких прав нацменьшинств, как большая доступность к образованию и электронным СМИ на родном языке, поддержка языков нацменьшинств, развитие диалога между меньшинствами и государством, эффективное участие нацменьшинств в общественной жизни`.
III. В докладе Европейской Комиссии за 2002 год о прогрессе стран-кандидатов в ЕС особо отмечался тот факт, что Латвия `отказалась ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств`. Еврокомиссия настойчиво призвала Ригу ратифицировать этот документ Совета Европы.
В документе указывается на `все еще низкие` темпы натурализации лиц, не имеюших гражданства.
Еврокомиссия выдвинула претензии к правилам применения государственного языка, `некоторые их которых сформулированы таким образом, что могут интерпретироваться по-разному`.
Поправки к Закону о местных органах власти, в соответствии с которыми рабочим языком объявлялся латышский, представляют собой, по мнению авторов, `потенциальный риск в отношении существующих возможностей на практике употреблять языки нацменьшинств в общении с властями`.
В докладе отмечается, что `запрет негражданам занимать ряд профессий (адвокаты, вооруженные охранники, частные детективы) ограничивают интеграцию неграждан в экономической сфере`.
IV. Рекомендации ПАСЕ по выправлению положения с правами нацменьшинств изложены в резолюции 1236 (2001), принятой по завершению процедуры мониторинга выполнения Латвией ее обязательств как члена Совета Европы. Резолюция, в частности, призывает Латвию:
1. Ратифицировать в первоочередном порядке Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (подписанную Латвией 11 мая 1995 года), внести поправки и выполнять законодательные акты, в частности, измененный Закон о государственном языке, в соответствии с положениями и в духе Рамочной конвенции.
2. Поощрять и далее неграждан к подаче заявлений на предоставление гражданства - посредством проведения агитационных кампаний в прессе и в публичных высказываниях политического руководства. Несмотря на значительный прогресс процесса натурализации, необходимы дальнейшие настойчивые усилия, направленные на достижение новых результатов в этой области, например, путем объединения обязательных при натурализации экзаменов с государственными выпускными школьными экзаменами, организации адресной языковой подготовки кандидатов на натурализацию и снижения государственного сбора, взимаемого при натурализации.
3. Выделять дополнительные ресурсы на нужды Управления по натурализации и Национальной программы обучения латышскому языку.
4. Внести поправки и выполнять Закон об образовании от октября 1998 года в соответствии с положениями и духом Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.
5. Разработать и принять закон о защите национальных и языковых меньшинств и образовать государственный орган по делам меньшинств.
6. Ратифицировать в первоочередном порядке Социальную хартию Совета Европы.
7. Ускорить осуществление Программы интеграции общества.
(Замечания российской стороны о выполнении Латвией данной резолюции ПАСЕ изложены в отдельном комментарии.)
В случае с Латвией особую значимость приобретает позиция ПАСЕ, которая в своей рекомендации 1500 (2001) `Об участии иммигрантов и иностранных резидентов в политической жизни государств-членов Совета Европы` подчеркивает, что `демократическая законность требует равного участия всех социальных групп в политическом процессе и что вклад законно проживающих на территории страны неграждан в процветание общества тем более оправдывает их право влиять на принимаемые политические решения в данной стране` (пункт 4). В этой связи ПАСЕ настоятельно призывает правительства государств-членов гарантировать право избираться и выдвигать свою кандидатуру на выборах в местные органы власти всем иммигрантам, проживающим по меньшей мере три года, независимо от их происхождения`. Если, по мнению ПАСЕ, такое право рекомендуется предоставить даже иностранцам, то тем более его следовало бы признать за латвийскими негражданами, не имеющими другого гражданства и всю или большую часть жизни прожившими в Латвии.
V. В своих Заключительных замечаниях по итогам рассмотрения первоначального доклада Латвии Комитет ООН по правам ребенка (январь 2001 года) призвал латвийские власти обеспечить выполнение положений статей 29 и 30 Конвенции о правах ребенка, чтобы дети, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли получить среднее образование на своем родном языке. Это призыв содержится и в резолюции Комиссии ООН по правам человека о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, от 25 апреля 2002 года No2002/57.
VI. В выводах миссии наблюдателей ОБСЕ и ПАСЕ на парламентских выборах в Латвии 5 октября 2002 года содержится целый ряд оценок правозащитной ситуации в Латвии и рекомендации по развитию демократического процесса в Латвии. Миссия обратила внимание на проблемы массового безгражданства в этой стране (22% населения) и на низкие темпы натурализации (600 человек в месяц) неграждан, не имеющих избирательных прав ни на общенациональных, ни на муниципальных выборах, что создает, по мнению наблюдателей, `серьезный и долгосрочный дефицит демократии` в Латвии. В этой связи указывается, что Совет Европы и СГБМ ранее ставили вопрос о предоставлении негражданам избирательных прав на местных выборах, как это имеет место в Эстонии. Наблюдатели рекомендовали латвийским властям `пересмотреть статьи 5, 13 и 15 Закона о выборах в Сейм, все еще ограничивающих кандидатов на выборах на основании их принадлежности к существовавшим в прошлом партиям и службам безопасности`. При этом отмечалось, что эти статьи противоречат положению ст. 7.5 Копенгагенского документа, призывающего все страны ОБСЕ `уважать право граждан избираться в выборные органы власти индивидуально или как представителей политических партий и организаций без дискриминации`.
VII. В опубликованном 23 июля 2002 года докладе Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью отмечается наличие в Латвии `серьезных проблем` у русскоговорящих жителей этой страны. `Эта группа населения, - подчеркивается в документе Совета Европы, - подвержена риску маргинализации, исключения из общественных структур и процесса принятия решений`.
Комиссия пришла к выводу о том, что `дисбаланс в положении русскоязычного населения по сравнению с остальными жителями страны в различных областях может привести к углублению отчуждения между двумя общинами и создать атмосферу социальной напряженности`. В этой связи латвийским властям даны рекомендации: способствовать предоставлению гражданства ЛР через процесс натурализации; отслеживать последствия законодательства в области языка, доступности образования на родном языке и принимать необходимые меры по исправлению положения; обеспечить выполнение стратегии интеграции общества в интересах единства всего населения Латвии`.
VIII. В ходе своего пребывания в Риге в декабре 2002 года Верховный Комиссар ОБСЕ по делам нацменьшинств Р.Экеус призвал латвийские власти ратифицировать Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств, 12-й протокол Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека, выразил беспокойство низкими темпами натурализации неграждан, недостаточным бюджетом Управления по натурализации. Обратил внимание Р.Экеус и на Закон об образовании. В этой связи он посоветовал следовать примеру Эстонии и отложить перевод средней школы исключительно на государственный язык обучения.
IX. 4 марта 2003 года в Париже состоялось заседание Комиссии ПАСЕ по мониторингу, на котором рассматривался среди прочих латвийский вопрос (глава Комиссии Ж.Дюрье недавно посетила Ригу). Основные претензии выступавших зарубежных представителей к латвийским властям сводились к следующим основным моментам: до сих пор не ратифицирована Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств; отсутствуют права для неграждан голосовать и избираться в местные органы власти; принят дискриминационный закон об образовании. Ряд выступавших говорил о нецелесообразности столь раннего прекращения мониторинга и призвал провести повторный визит в Ригу в ближайшее время, что и было принято Комиссией.
X. Схожую трактовку положения вещей в сфере обеспечения прав русскоязычного меньшинства в Латвии дает и Комиссар Совета государств Балтийского моря по демократическому развитию и правам человека Х.Дайн, посетившая Латвию в феврале 2003 года.
Эстония
В подготовленном в рамках программы мониторинга процесса присоединения Эстонии к ЕС Докладе Института открытого общества с оценкой государственной программы интеграции в Эстонии, презентация которого состоялась 25 ноября 2002 года в Будапеште, содержится ряд критических замечаний в отношении эстонской интеграционной политики. В частности, указывается на отсутствие консенсусного восприятия эстонским обществом проблем интеграции, а также выражается опасение, что стремление властей к объединению общества на основе эстонского языка не будет способствовать достижению поставленной задачи. В документе также рекомендуется упростить процесс натурализации лиц без гражданства, предусмотреть меры для более активного включения неэстонцев в общественную жизнь, а также пересмотреть Закон `О культурной автономии`.
В заключении Комитета ООН против пыток на доклад Эстонии о выполнении соответствующей Конвенции от 21 ноября 2002 года выражена обеспокоенность по поводу большого числа российских граждан и апатридов, содержащихся в тюрьмах Эстонии. Эстонским властям также рекомендовано рассмотреть вопрос о ратификации Ковенции 1961 года `О сокращении безгражданства`.
В заключении Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации на доклад Эстонии о выполнении соответствующей Конвенции от 23 августа 2002 года выражена обеспокоенность наличием препятствий для приобретения эстонского гражданства проживающими в этой стране бывшими советскими военнослужащими. В этом документе также указывается на сохраняющиеся ограничения в Законе `О языке`, в части, касающейся сферы труда.
В заключении Консультативного комитета Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств на доклад Эстонии о выполнении данного документа от 14 сентября 2001 года, прежде всего, указывается на ограничительный характер сделанной при ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств оговорки, распространяющей действие этого документа только на граждан Эстонии и содержится призыв к пересмотру такого толкования (ст. 3). В заключении констатируется однобокий характер эстонской политики в области интеграции, отмечая, что основные усилия государства в этой сфере на обучение эстонскому языку (ст. 5). В заключении также говорится о недостаточном объеме телевизионного вещания, предоставляемого передачам на русском языке (1 час ежедневного вещания), что, по мнению Консультативного комитета, нуждается в пересмотре. Наряду с этим было указано на то, что строгое навязывание требования перевода передач нацменьшинств на эстонский язык осложняет осуществление положений Конвенции, создавая лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, чрезмерные трудности в создании СМИ (ст. 9).
В своем докладе от 18 февраля 2003 года миссия Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ отметила необходимость отмены в Эстонии ограничений неграждан на членство в политических партиях. По мнению экспертов этой организации, эстонским властям необходимо также `изучить возможности увеличения эффективного представительства нацменьшинств в парламенте (Рийгикогу) и других политических институтах`.
Комитет ООН по правам человека в рекомендациях от 3 апреля 2003 года по докладу Эстонии о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах выразил обеспокоенность `большим числом людей, не имеющих гражданства в Эстонии, и крайне низкими темпами натурализации`, а также невыполнением Эстонией предыдущих рекомендаций Комитета ООН по правам человека по данному вопросу (пункт 14). Отмечается необходимость обеспечения недискриминационного применения законодательства в отношении прав нацменьшинств на использование родного языка и культуры (пункт 16).
В опубликованном 23 апреля 2003 года докладе Европейской комиссии по борьбе с расизмом и нетерпимостью отмечается наличие в Эстонии `серьезных проблем` у русскоговорящих жителей этой страны. `Эта группа населения, - подчеркивается в документе Совета Европы, - подвержена риску маргинализации, исключения из общественных структур и процесса принятия решений`. В нем также отмечается, что `несмотря на принятые поправки к Закону о гражданстве, его требования все еще воспринимаются как барьер многими людьми, желающими приобрести эстонское гражданство`.
