В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Проблемы делегализации мигрантов, вызванные изменениями в законодательстве и неисполнением законов России Назад
Проблемы делегализации мигрантов, вызванные изменениями в законодательстве и неисполнением законов России
Автор: Светлана Ганнушкина, Член Комиссии по правам человека при Президенте РФ, член совета Правозащитного центра `Мемориал`, Председатель Общественного комитета помощи беженцам `Гражданское содействие`


Проблема нарушения прав человека в области миграции стоит острейшим образом. 9 декабря [2002 года - Прим.ред прошли Парламентские слушания на тему `О проекте Концепции регулирования миграционных процессов в РФ`. Эта Концепция заменила собой столь необходимую для нашего государства Концепцию миграционной политики России, которая разрабатывалась ФМС в сотрудничестве с ведущими учеными и представителями гражданского общества, давно и небезуспешно занимающимися проблемами миграции.
К сожалению, дело не ограничилось такой заменой. На слушаньях текст Концепции регулирования миграционных процессов в РФ, одобренный Правительственной комиссией по миграционной политике, был подменен иным текстом, в котором из перечня основных видов деятельности, направленной на сокращение нелегальной иммиграции, исчезла `легализация иммигрантов, прибывших три и более лет назад на территорию РФ`. Легализация как эффективный способ борьбы с нелегальной миграцией оказалась отвергнутой.
Такая метаморфоза тем опаснее, что не удается получить ответ на вопрос, кем она инициирована и на каком этапе рассмотрения Концепции возникла.
Непрозрачность механизмов разработки миграционного законодательства вызывает большую озабоченность. В отличие от тесного сотрудничества представителей различных ведомств, парламента и неправительственных организаций в работе над проектами законов `О беженцах` и `О вынужденных переселенцах` в 1994-97гг., сегодня не удается получить текстов изменений в эти законы даже членам Правительственной комиссией по миграционной политике. Такое отступление с демократических позиций не может не принести вред российскому обществу.
В то же время, принимаются законы, не прошедшие серьезного обсуждения, научной и правовой экспертизы, что приводит к возникновению напряженности в обществе и создает множество проблем для его членов. К числу таких законов относятся недавно вступившие в силу Федеральный закон `О гражданстве РФ` и Федеральный закон `О правовом положении иностранных граждан в РФ`. Изменение этих законов - вопрос, относящийся к компетенции Государственной думы, а установление неконституционности нормативных актов либо их отдельных положений - прерогатива Конституционного суда.
Основной их недостаток - отсутствие переходных положений. Однако есть проблемы, которые могут быть решены усилиями исполнительной власти, и решены незамедлительно.
1. Одна из них возникла из-за того, что принятые в 2002 году законы не урегулировали правовое положение той многочисленной группы граждан бывшего СССР, которые прибыли в Россию за последние 10-12 лет и до сих пор находятся на российской территории. По оценкам некоторых органов власти их примерно 400 тыс., по другим - гораздо больше (до трех с лишним миллионов). Это граждане новых государств-членов СНГ или лица без гражданства, которые въехали в Россию в безвизовом порядке, т.е. на законном основании, и постоянно проживают на ее территории. Надо отметить, что многие из них стали гражданами государств СНГ помимо собственного волеизъявления. Законодательство, действовавшее до принятия закона `О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации`, не содержало положений, ограничивающих срок их пребывания в стране; в международных соглашениях Российской Федерации со странами-членами СНГ о безвизовом передвижении также отсутствовали такие положения. В этих условиях люди, о которых идет речь, добросовестно считали себя лицами, постоянно проживающими в Российской Федерации. Они интегрировались в общество, самостоятельно обустроились, имеют работу, жилье - собственное или по найму, стабильные социальные связи.
В соответствии со ст.37 Закона `О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации` все эти лица попадают в категорию временно пребывающих и, следовательно, должны покинуть Российскую Федерацию не позднее чем через три месяца после получения миграционной карты (т.е. к 1 апреля 2003 года); в противном случае они могут быть депортированы. Теоретически они имеют право на получение разрешения на временное проживание, но установленный законом срок рассмотрения соответствующих заявлений вдвое превышает отпущенный им срок пребывания на территории Российской Федерации.
Выдворение этих лиц из страны, не говоря уже о том, что это было бы негуманно и несправедливо, неосуществимо практически и не может рассматриваться как рациональное государственное решение, поскольку неизбежно приведет к росту преступного бизнеса, специализирующегося на их фальшивой `легализации`, вовлечению в него сотрудников правоприменительных органов и другим неблагоприятным последствиям. В итоге это не облегчит, а затруднит борьбу с нелегальной миграцией, поскольку большинство из них не покинет страну, а уйдет в `тень`.
Наиболее рациональным решением этой общепризнанной проблемы представляется легализация данной категории лиц. Это может быть осуществлено посредством издания Президентом Российской Федерации указа, который предоставил бы таким лицам, при условии, что они прожили в стране не менее двух лет (то есть въехали не позднее 1 января 2001 года), право в течение определенного срока обратиться с заявлением о предоставлении вида на жительство. При подаче заявления лицо должно представить доказательства своего прибытия до 2001 года и последующего проживания в России; имеются в виду любые доказательства, допустимость которых признается российским правом. Заявления должны рассматриваться в индивидуальном порядке, что послужит дополнительным фильтром при решении вопроса о предоставлении вида на жительство. Привлечение к рассмотрению заявлений независимых юристов и представителей общественности призвано обеспечить более открытое сотрудничество заявителей и преодолеть их недоверие к органам внутренних дел, вполне объяснимое боязнью подвергнуться депортации. Этой же цели послужит положение, в соответствии с которым к таким лицам до принятия решения по их заявлению не применяются депортация и иные силовые меры воздействия.
Издание предлагаемого Указа реализует конституционную прерогативу Президента РФ как гаранта прав и свобод человека (ч.2 ст.80 Конституции) и никоим образом не означает вторжения в область парламентского законотворчества.
Указ не предусматривает внесения каких-либо изменений в Закон `О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации`, а имеет в виду проведение однократной акции, направленной на урегулирование фактической ситуации в отношении конкретной категории лиц, сложившейся до принятия нового закона.
Такие одноразовые акции (`программы легализации` или натурализации) параллельно с ужесточением иммиграционной политики в целом за последние десятилетия проводились во многих странах (Франция - 1981 год; США - 1987 год; Греция - 1998 год; Италия - 1990 и 1998 годы; Бельгия - 2000 год) и рассматривались как дополнительное и эффективное средство борьбы с нелегальной миграцией.
2. Требует безотлагательного решения вопрос о другой группе иммигрантов (нелегальных, в отличие от граждан бывшего СССР, в точном смысле этого слова) - о гражданах Афганистана, оказавшихся на территории РФ в положении беженцев после падения режима Наджибулы в 1992 году и прихода к власти Северного альянса. Лишь единицам из этой многочисленной группы были предоставлены статус беженца или временное убежище. Отсутствие какого бы то ни было статуса закрывает для них возможность устроиться на работу, получить медицинскую и социальную помощь и таким образом найти свое место в обществе. При этом очевидно, что в ближайшее время они не вернутся на родину, поскольку сейчас у власти в Афганистане находятся представители сил, от которых они вынуждены были бежать.
Эта болезненная проблема существует и обсуждается много лет, однако ни разу не было предложено ее рационального решения.
Таким решением могла бы стать программа легализации, предназначенная специально для этой группы нелегалов, которая предоставила бы таким лицам возможность получения разрешения на временное проживание в индивидуальном порядке.
3. Другой круг проблем, также связанных с определением правового положения граждан бывшего СССР, связан с приобретением ими российского гражданства.
Прежде всего, необходимо внести ясность в вопрос о гражданстве лиц, прибывших на территорию Российской Федерации до вступления в силу Закона `О гражданстве Российской Федерации` 1991 года, то есть до февраля 1992 года. Большую часть этой категории составили лица, вынужденные покинуть прежнее место проживания в результате межнациональных конфликтов в период, предшествовавший распаду СССР. В соответствии с законом они имели право приобрести российское гражданство в порядке признания, однако на практике сталкивались с массовыми отказами органов внутренних дел выдать им соответствующие документы, поскольку не имели документального подтверждения постоянной прописки по новому месту проживания на день вступления закона в силу. Отказы эти были признаны незаконными: еще до принятия прежнего Закона `О гражданстве Российской Федерации` Комитет конституционного надзора СССР дважды (26 октября 1990 и 11 октября 1991) рассматривал вопрос о свободе выбора места жительства и прописке и признал, что институт прописки противоречит Конституции СССР и его международным обязательствам. Таким образом, к моменту принятия Закона 1991 годп понятие постоянного проживания в праве СССР не совпадало с понятием постоянной прописки. Однако из-за таких незаконных отказов к концу 2001 года только менее половины лиц, принадлежащих к данной категории, смогли приобрести российское гражданство (по сведениям Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ).
В новом Федеральном законе `О гражданстве Российской Федерации` признание как способ приобретения гражданства отсутствует, что значительно осложнило правовое положение указанных лиц. Хотя в последнее время судебная власть (по крайней мере, на уровне Верховного Суда РФ) признает их российскими гражданами, такой способ определения их правового положения крайне затруднителен из-за длительности судебного рассмотрения и недостаточной правовой грамотности населения. К тому же соответствующие затраты - моральные (людей) и материальные (государства) - будут явно избыточны.
В полной мере и окончательно проблема может быть решена только после издания Президентом Российской Федерации указа, в соответствии с которым за гражданами СССР, прибывшими в Российскую Федерацию до вступления в силу закона `О гражданстве Российской Федерации` 1991 года и продолжающими проживать на ее территории в настоящее время, признается российское гражданство, если в течение шести месяцев после вступления Указа в силу они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве.
4. Еще одну проблему МВД создало, так сказать, своими руками. С января 2002 года оно по собственной инициативе прекратило прием документов на приобретение гражданства, а в марте разослало подчиненным органам циркулярные письма о переоформлении уже поданных документов на приобретение гражданства с обязательным представлением заявителем вида на жительство `независимо от даты их оформления или поступления`. Эти циркуляры не были ни опубликованы, ни зарегистрированы в Минюсте.
В этих письмах паспортно-визовая служба (ПВС) МВД РФ ссылается на `изменившиеся требования` оформления документов. Но эти изменившиеся требования не установлены нормативным актом, а изложены в приложении к протоколу заседания Комиссии по гражданству от 29 января 2001 года и не имеют обязательного характера, поскольку в соответствии с Положением о Комиссии, она является совещательным органом и не располагает компетенцией по изменению содержания нормативных актов либо по ограничительному или расширительному их толкованию.
Таким образом, и Комиссия по вопросам гражданства при Президенте, и ПВС вышли за пределы своей компетенции, и указанные распоряжения этих органов не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу.
Поэтому им необходимо отказаться от этой незаконной практики и восстановить нарушенные права тех, кому было отказано в приеме документов, и тех, чьи документы были возвращены для дооформления, тем самым обеспечив рассмотрение принятых документов в соответствии с требованиями, установленными действовавшими в этот период законом 1991 года и Положением о рассмотрении вопросов гражданства.
Надо отметить, что и в этом случае судебная практика показывает правомерность именно такого правового подхода, о чем свидетельствуют выигранные судебные дела.
5. Последняя проблема другого рода, но которую невозможно оставить без внимания, это получение и замена паспортов гражданам России, постоянно проживавшим в Чеченской Республике, но покинувшим ее безвозвратно или на неопределенный срок, в связи с военными действиями. Большинство из них не имеет постоянного жилья, но зарегистрированы по месту жительства в Чеченской Республике. В связи с этим органы ПВС по месту их пребывания отказывают им в выдаче паспортов. Известны случаи, когда люди, поехавшие за паспортами, возвращались калеками. Что же касается пожилых людей, то для них просто невозможно подобное путешествие. Более того, при наличии принятого решения о выплате им компенсации, согласно Постановлению Правительства РФ от 30 апреля 1997 года N510, их не снимают с регистрации по месту жительства в ЧР, что лишает их возможности получить уже принадлежащие им деньги. По неизвестной причине совместный приказ ФМС и МВД от февраля/марта 1998 года не отменен, но объявлен прекратившим свое действие.
ПВС МВД следует изменить свою позицию по данной проблеме, учитывая, в частности, положительную практику ее решения в судебном порядке.
Представляется целесообразным для оперативного и эффективного решения указанных проблем создать рабочую группу с участием Заместителя главы администрации Президента РФ В.П. Иванова, заместителей министра Внутренних дел А.А. Чекалина и А.Г. Черненко, председателя Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.А. Памфиловой, а также других членов Комиссии, в том числе Советника Конституционного суда РФ Т.Г. Морщаковой.
От редакции:
По итогам встречи Владимира Путина с членами Комиссии по правам человека при Президенте РФ 10 декабря 2002 года Президент дал ряд поручений министерствам и ведомствам. В результате вышел, в частности, Приказ МВД от 14 апреля 2003 года N250, в пункте 2 части второй приложения 4 (о выдаче видов на жительство) которого говорится: `Граждане государств - участников Содружества Независимых Государств и лица без гражданства, ранее состоявшие в гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию до вступления в силу Федерального закона в порядке, не требующем получения визы, и по состоянию на 22 мая 2002 года имеющие разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации не менее одного года в виде отметки о регистрации по месту жительства в документе, удостоверяющем личность, либо в виде документа, подтверждающего факт регистрации по месту жительства, подают заявление о выдаче вида на жительство в орган внутренних дел по месту жительства`.http://nvolgatrade.ru/

Док. 192082
Опублик.: 27.05.03
Число обращений: 1


Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``