Контроль и анализ достоверности экономической и финансовой информации в системе государственного финансового контроляНазад
Контроль и анализ достоверности экономической и финансовой информации в системе государственного финансового контроля
В условиях отказа государства от прямого административного воздействия на развитие экономики непрерывно возрастает роль федерального, региональных и местных бюджетов, как важного и эффективного рыночного инструмента воздействия на экономическое и социальное состояние общества.
В этой связи особую значимость приобретает максимально точное определение приоритетов нормативно-правовой и финансовой поддержки тех отраслей экономики и социальной сферы, состояние которых играет существенную роль для страны и отдельных регионов.
В свою очередь, объективная оценка процессов, происходящих в стране, в регионе, в конкретных отраслях промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы, понимание экономических и социальных последствий принимаемых решений, обеспечение оперативного реагирования на негативные тенденции, требует наличия достоверной информации.
Не случайно роль макроэкономических показателей в бюджетном планировании особо отмечена в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Так, статья 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет:
`Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета`.
Статьей 183 Бюджетного кодекса РФ объем валового внутреннего продукта, темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году, уровень инфляции определены в числе исходных макроэкономических показателей для составления проекта бюджета.
Между тем, действующая система оценки, учета и прогнозирования процессов, происходящих в экономике и финансах Российской Федерации, ее субъектов, не дает достаточно точных и достоверных данных.
В результате возникают значительные отклонения между прогнозируемыми и фактическими значениями основных макроэкономических показателей социально-экономического развития.
На уровне Российской Федерации это показано в соответствующих аналитических материалах Счетной палаты Российской Федерации.
Такая же картина наблюдается и на уровне регионов.
Это, в частности, видно из сопоставления основных показателей социально-экономического развития Ленинградской области, представленных к проектам областных бюджетов на 2000-2003 годы.
Значительные погрешности в оценке происходящих в экономике процессов характерны не только на стадии формирования прогноза социально-экономического развития и проекта бюджета территории на предстоящий год, но и накануне его завершения, при наличии фактических данных за I квартал и за I полугодие текущего года.
Составление проекта макроэкономических показателей и параметров проекта бюджета субъекта Российской Федерации сопровождается определением ожидаемых количественных и качественных характеристик экономического развития и исполнения бюджета текущего года, предшествующего планируемому году, их сопоставления с первоначальным экономическим и бюджетным прогнозом.
Между тем, материалы контрольно-аналитических мероприятий, проводимых Контрольно-счетной палатой Ленинградской области в рамках работы по анализу проекта областного бюджета, текущих и годовых отчетов о его исполнении, показывают следующее.
Отчетные показатели за 1999 год превысили ожидаемое исполнение (представленное в материалах к проекту бюджета на 2000 год) по валовому региональному продукту в 1,4 раза, по объему промышленной продукции - в 1,3 раза, по объему инвестиций - в 2 раза.
В 2000 году разрыв между первоначальным прогнозом и последней оценкой ожидаемого выполнения тех же показателей еще больше увеличился и достиг по валовому региональному продукту и по объему промышленной продукции - 1,6 раза, по объему инвестиций - 2,5 раза.
В 1999-2001гг. превышение прогнозов прибыли, учтенных в сводном финансовом балансе, достигало 1,5-2,1 раза, расходов и доходов 1,3-1,4 раза, объемов целевых бюджетных фондов - 1,6-1,8 раза.
По данным за 2001 год качество прогнозирования объема валового регионального продукта несколько улучшилось (превышение отчетного показателя над прогнозом составило 17,7%), однако в целом проблема не утратила своей актуальности и по-прежнему сказывается на показателях финансовых результатов в отраслях экономики, доходов бюджета.
Приведенная в Прогнозе основных показателей социально-экономического развития Ленинградской области на 2003 год оценка ожидаемого в 2002 году объема валового регионального продукта в точном соответствии с прогнозом к проекту областного бюджета на 2002 год (96000 млн. руб.) вступает в явное противоречие с другими показателями.
Так, например, объем промышленной продукции (услуг) в действующих ценах организаций оценивается на 2002 год в сумме 89974 млн. руб., что несколько меньше, чем первоначальный прогноз на 2002 год - 90122 млн. руб., но при этом индекс промышленного производства (в процентах к предыдущему году в сопоставимых ценах) ожидается за 2002 год в размере 120,5% вместо первоначального прогноза - 104,6%.
Аналогично, объем продукции сельского хозяйства ожидается за 2002 год меньше первоначального прогноза (соответственно, 20221 млн. руб. и 23956 млн. руб.), а индекс сельскохозяйственного производства, наоборот, ожидается выше прогноза (соответственно, 104,5% и 100,8%).
Прогноз объема валового регионального продукта в материалах к проекту областного бюджета на 2003 год учтен в сумме 112000 млн. руб., что совпадает с его объемом, учтенным на этот период в Прогнозе основных показателей социально-экономического развития Ленинградской области на 2002-2004 годы, в то время как другие составляющие элементы указанного прогноза претерпели заметные изменения.
Это относится к объемам промышленного производства (прогноз на 2003 год: первоначальный - 107488 млн. руб., уточненный - 120015 млн. руб.) и сельскохозяйственного производства (прогноз на 2003 год: первоначальный - 27218,6 млн. руб., уточненный - 23080,2 млн. руб.).
Такая же ситуация наблюдается и с прогнозными показателями на 2002-2003 гг. в части объемов инвестиций и ряда других.
В итоге механический перенос прогнозных показателей валового регионального продукта на 2002 год и на 2003 год, рассчитанных еще в 2001 году, в материалы к проекту бюджета на 2003 год, не имеет обоснований.
Актуальной проблемой является увязка базовых макроэкономических показателей с показателями сводного финансового баланса и бюджета.
Согласно статье 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год является одной из основ для составления бюджета.
Сводный финансовый баланс Ленинградской области на 2002-2003 гг. показывает негативный симптом - сокращение прогнозируемой на 2002 год прибыли с первоначальных 18000 млн. руб. (материалы к проекту бюджета на 2002 год) до 14500 млн. руб. (материалы к проекту бюджета на 2003 год) на фоне опережения первоначальных прогнозов по индексам промышленного и сельскохозяйственного производства.
Однако, несмотря на сокращение за 2002 год оценочной прибыли на 19,4%, поступления налога на прибыль ожидаются в консолидированный бюджет Ленинградской области на 425 млн. руб. или на 20,5% больше первоначального прогноза.
Такая же ситуация наблюдалась и ранее.
В 2001 году по сравнению с 2000 годом положительный финансовый результат в основных отраслях экономики по крупным и средним предприятиям Ленинградской области сократился на 13,2% вместо учтенного в Сводном финансовом балансе на 2001 год прогнозе его роста против оценки этого показателя на 2000 год на 4% (в ценах соответствующих лет).
При этом по данным Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Ленинградской области общая сумма поступления налога на прибыль в бюджетную систему на территории Ленинградской области увеличилась на 36,2%.
Об отсутствии должной увязки планируемых показателей и координации работы ведомств финансово-экономического блока свидетельствуют выявленные Контрольно-счетной палатой расхождения между сводным финансовым балансом и расчетами к проекту бюджета на 2003 год.
Оценка ожидаемого исполнения за 2002 год по неналоговым доходам составляет в сводном финансовом балансе 772,2 млн. руб., а в проекте бюджета - 701,7 млн. руб. Соответственно, по этой же группе доходов прогноз поступлений на 2003 год учтен в сводном финансовом балансе в сумме 1000,0 млн. руб., а в проекте бюджета в сумме 942,4 млн. руб.
Такая же картина по налогу на добычу полезных ископаемых: оценка ожидаемого исполнения за 2002 год в сводном финансовом балансе - 54,9 млн. руб., в проекте бюджета - 46,9 млн. руб. Прогноз на 2003 год: в сводном финансовом балансе 55,0 млн. руб., в проекте бюджета - 45,0 млн. руб.
Не соответствуют показатели по целевым бюджетным фондам: оценка ожидаемого исполнения за 2002 год в сводном финансовом балансе - 1683,6 млн. руб., в проекте бюджета - 1383,1 млн. руб. Прогноз на 2003 год: в сводном финансовом балансе 314,5 млн. руб., в проекте бюджета - 957,6 млн. руб.
В ряде случаев разброс значений одного и того же показателя по первоначальным и уточненным впоследствии данным достигает существенных размеров.
Это можно наблюдать по динамике уточнения экономических показателей 2000 года, являвшегося базовым для расчета роста/падения производства в 2001 году.
Например, согласно первоначальным данным Санкт-Петербургского комитета государственной статистики в январе-декабре 2000 года объем работ, выполненных по договорам строительного подряда, составил 104,3% к уровню 1999 года, а согласно уточненной информации Комитета по экономике и инвестициям Ленинградской области (по состоянию на март 2002 года), этот же показатель за тот же период составлял уже 130%.
В той или иной степени, подверглись уточнению и другие показатели объемов производства по отраслям экономики Ленинградской области.
Например, объем промышленной продукции за 2000 год согласно докладу Петербургкомстата за январь-декабрь 2000 года составил 55069 млн. руб., по данным Комитета по экономике и инвестициям Ленинградской области (по состоянию на март 2002 года) - увеличился до 56951 млн. руб. или на 2831 млн. руб. (на 3,4%).
Предприятия агропромышленного комплекса Ленинградской области получают различные виды финансовой поддержки из регионального бюджета. Однако информация о состоянии дел в сфере сельского хозяйства является неоднозначной, а иногда и противоречивой.
Если согласно докладу Петербургкомстата за январь-декабрь 2000 года объем продукции сельского хозяйства за 2000 год составил 16257 млн. руб. и превысил прогноз, учтенный в составе `Основных показателей социально-экономического развития Ленинградской области` к проекту областного бюджета Ленинградской области на 2001 год, на 574 млн. руб. (на 3,7%), то по данным Комитета по экономике и инвестициям Ленинградской области (по состоянию на март 2002 года) произошло сокращение этого показателя (за 2000 год) до 14857 млн. руб. или на 1400 млн. руб. (на 8,6%). Это уже означает невыполнение указанного выше прогноза в составе `Основных показателей социально-экономического развития Ленинградской области` на 826 млн. руб. или на 5,3%.
Тем не менее, несмотря на то, что прогнозировавшийся объем продукции сельского хозяйства за 2000 год в сумме 15683 млн. руб., должен был составить 96,3% к уровню 1999 года, меньший показатель в сумме 14857 млн. руб. оценивается в размере 105,2% к уровню 1999 года.
Имелись расхождения в оценке разными ведомствами, как абсолютных показателей, так и наблюдаемых тенденций.
Так, вопреки данным Петербургкомстата о снижении производства цельномолочной продукции в целом по Ленинградской области за 2000 год на 7,4%, Комитет по экономике и инвестициям Ленинградской области, со ссылкой на данные молочных заводов, сообщил о росте выпуска этой продукции на 15%, то есть констатировались две противоположные версии происходивших процессов.
Согласно информации Комитета по экономике и инвестициям Ленинградской области `Итоги социально-экономического развития Ленинградской области за январь-июнь 2002 года` продукция сельского хозяйства (по всем категориям хозяйств) за январь-июнь 2001 года составляла 7701 млн. руб., а по информации `Итоги социально-экономического развития Ленинградской области за январь-август 2002 года` этот показатель за январь-июнь 2001 года увеличен на 83 млн. руб. - до суммы 7784 млн. руб. Несмотря на это, индекс сельскохозяйственного производства за указанный период к аналогичному периоду прошлого года остался неизменным и в обоих случаях показан в размере 105,2%. Между тем, исходя из объема продукции сельского хозяйства за январь-июнь 2001 года в сумме 7278 млн. руб. (источник - информация Комитета по экономике и инвестициям Ленинградской области `Итоги социально-экономического развития Ленинградской области за 2001 год` по состоянию на март 2002 года) индекс сельскохозяйственного производства в январе-июне 2002 года должен был бы составить 105,8% (7701 млн. руб./ 7278 млн. руб.) или 107,0% (7784 млн. руб./ 7278 млн. руб.).
Еще ранее, в 1999 году по результатам проверки Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Контрольно-счетная палата Ленинградской области выявила, что до 30% государственных предприятий и акционерных обществ с государственным пакетом акций не отчитываются перед органами статистики или отчитываются не в полном объеме показателей.
Особую актуальность имеет ежегодная полемика по прогнозу доходного потенциала бюджетов всех уровней. Включение в утвержденные параметры бюджета излишне пессимистичных или откровенно заниженных оценок является одной из причин появления в процессе исполнения бюджета сверхплановых доходов, предварительный контроль использования которых органы представительной власти зачастую уже не могут осуществить.
При этом на достоверность планируемых параметров доходов бюджета оказывают влияние, как точность прогноза основных макроэкономических показателей, так и недостатки, связанные с методами оценки доходной базы бюджета.
О наличии существенных резервов свидетельствуют данные о превышении фактически полученных собственных доходов (без учета целевых бюджетных фондов и средств, полученных в порядке межбюджетных расчетов) над первоначальным планом по областному бюджету Ленинградской области:
1999 год 2000 год 2001 год 2002 год*
По сумме, (млн. руб.)
+607,9
+993,5
+1335,3
+2057,2
В процентах +37,8 +38,2 +32,6 +33,8
*Оперативные данные
С учетом показанных выше разночтений и противоречий в прогнозируемых и фактических макроэкономических показателях и тенденциях, стабильное, в размере одной трети, ежегодное перевыполнение первоначального прогноза по собственным доходам областного бюджета не может объясняться исключительно успехами в экономическом развитии региона.
Счетная палата Российской Федерации справедливо отмечала, что решение проблемы повышения надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо решение проблемы органического сочетания федерального, регионального и отраслевого прогнозирования.
Работа Контрольно-счетной палаты Ленинградской области по анализу проекта областного бюджета и отчета о его исполнении выявляет сходные проблемы.
Показанные выше примеры ненадежности и противоречивости информационной базы существенно искажают состояние дел в экономике региона, затрудняют объективную и своевременную оценку эффективности произведенных и планируемых инвестиций, в том числе за счет средств бюджетов различных уровней, целесообразности различных форм государственной поддержки отдельных отраслей и т.д.
Недостоверность отчетных данных о достигнутых экономических и финансовых результатах создает благоприятные условия для совершения злоупотреблений и их последующего сокрытия.
В связи с изложенными выше обстоятельствами представляется целесообразным реализация предложения Счетной палаты Российской Федерации - утверждать исходные макроэкономические показатели в законе о федеральном бюджете на очередной год, а также ввести аналогичный порядок применительно к региональным бюджетам.
Председатель Контрольно-счетной палаты Ленинградской области, доктор экономических наук, Андрей Валентинович Васильевhttp://nvolgatrade.ru/
