В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Проблемы становления внешнего государственного контроля в субъектах Российской Федерации Назад
Проблемы становления внешнего государственного контроля в субъектах Российской Федерации
Динамично развивающаяся рыночная экономика нашего государства требует адекватной системы государственного контроля. Все большее значение при проведении контрольных мероприятий органами государственного финансового контроля уделяется оценке эффективности проводимых государственной властью мероприятий по реализации своих полномочий в области бюджетной, налоговой и кредитной политики. В этой связи, изменения в содержательной части финансового контроля обострили потребность в разработке научно-методической базы для его развития.
Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов принимаются меры по созданию новой нормативной базы, регламентирующей осуществление государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики. Назрела необходимость, как утверждают специалисты, в принятии, прежде всего единой концепции государственного финансового контроля. Указанные проблемы рассматриваются практически на каждом совещании Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, созданной под руководством председателя Счетной палаты РФ Степашина С.В. в 2000году.
Внешнему государственному контролю сегодня уделяется особое внимание, ибо только по результатам независимого, объективного анализа и оценки происходящих процессов в экономике страны, можно принимать эффективные управленческие решения во всех областях сложного экономического механизма.
Бюджетные полномочия реализуются органами власти в субъектах РФ по-разному. Однако чаще всего управление бюджетным процессом происходит с помощью специально создаваемых организаций и учреждений.
В большинстве случаев, это специализированные организации и учреждения, призванные непосредственно участвовать или способствовать выполнению каких-либо социально-экономических программ, коммерческий эффект в которых не всегда ставится целью деятельности.
В этой связи возникает проблема определения социального эффекта, в котором, в качестве его составляющих критериев, является рациональное и эффективное использование государственных средств и имущества.
Сегодня в субъектах Российской Федерации функционирует множество государственных органов, осуществляющих финансовый контроль. Среди них, контрольно-ревизионное управление с межрайонными отделами, система органов казначейства в муниципалитетах, управления центрального банка в субъектах РФ, таможенные органы, департамент валютного контроля Минфина РФ, контрольные органы главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств, а также контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти в субъектах для осуществления внешнего контроля за деятельностью исполнительной власти в хозяйственно-финансовой сфере.
Определенные отличия в организации контроля, обусловленные историческими традициями, социальными и экономическими особенностями существуют в каждой стране. Допустим в Германии, Федеральная Счетная Палата, при составлении бюджета, участвует в ведомственных переговорах между министерством финансов и отраслевыми министерствами.
Счетная палата Франции вообще первоначально была основана как обычный суд, который рассматривал дела, возбужденные против бухгалтеров. Сегодня, кроме руководства проверками счетов государства, государственных ведомств и принадлежащих государству компаний Президент Счетной палаты Франции возглавляет Суд бюджетной дисциплины, Совет по налогам и Комитет по вопросам стоимости и эффективности государственных служб.
В Великобритании, одной из главных задач, стоящих перед национальным контрольно-ревизионным управлением, является улучшение финансового контроля в министерствах ведомствах и других государственных органов.
В нашей стране, при создании органов государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности, был учтен опыт организации такого контроля в странах с развитой рыночной экономикой, однако четкого взаимодействия и взаимодополняемости в созданной системе не достигнуто.
Произошедшие за годы перестройки экономические преобразования диктуют построение целостной, действующей на единых принципах, охватывающей все стороны экономической жизни, системы государственного финансового контроля.
Опыт показывает, что современная система финансового контроля должна включать механизмы как внутреннего финансового контроля, который позволял бы исполнительной власти эффективно выполнять возложенные на неё обязанности, так и внешнего, независимого от экономических субъектов, распоряжающихся финансовыми ресурсами и гарантирующего гражданам, что исполнительная власть ведет свою деятельность рационально и эффективно использует доверенные ей обществом финансовые и другие ресурсы.
Контроль качества и эффективности в определенной степени присущ любой организации. Он может представлять собой обычную проверку проведенных операций по использованию материальных ресурсов, имущества, денежных средств и др. или же принимать форму специальной функции по проверке выполненных работ и услуг бюджетными учреждениями, государственными унитарными предприятиями и другими организациями.
Во многих случаях к решению о разработке системы контроля за произведенными бюджетными расходами, результатами деятельности государственных унитарных предприятий, приходят не только органы государственной власти и управления, на такое решение их могут наталкивать и потребители, являющиеся своеобразным барометром качества и эффективности. Тогда перед органами власти возникает проблема разработки планов организационной структуры службы контроля, определения задач, методов, применяемых для контроля качества и эффективности, определяются сроки проведения этих мероприятий.
На наш взгляд, чтобы отвечать современным требованиям, эта система государственного финансового контроля должна быть радикально реформирована.
Функции, статус и сферы контрольной деятельности должны быть четко определены в законах и других нормативно-правовых актах, в которых следует зафиксировать системность государственного финансового контроля, координацию и эффективное дублирование в случае необходимости.
Одной из важных проблем в системе финансового контроля является реализация его предупредительно-профилактической функции.
Однако в российском законодательстве органы субъектов федерации, осуществляющие внешний государственный финансовый контроль, представлены лишь регистратором нарушений. Предоставленные им права недостаточны, чтобы нанесенный экономике края или области ущерб был возмещен полностью и в установленные сроки.
Сложившаяся в экономике ситуация свидетельствует о том, что финансовые возможности нашего государства сегодня недостаточны для удовлетворения даже минимума его потребностей и у чиновников нередко возникает соблазн вопреки утвержденным представительной властью расходам, перераспределить бюджетные средства в пользу интересов различных компаний, группы предприятий или частных предпринимателей, либо установить им различные преференции и льготы.
Поэтому назрела необходимость радикальных изменений не только в организации государственного финансового контроля, но и в его содержании, а также правовом обеспечении. Основой для формирования эффективной системы государственного финансового контроля должен служить очевидный факт, что экономика России - это единый организм. И единое экономическое пространство страны не предполагает регионализацию экономики.
Бюджетный процесс, начиная со стадии формирования, рассматривает объект - экономику страны, в части формирования доходов бюджета и расходования собранных средств, как целостную систему. Однако единого бюджета в рамках всей страны, как это было в Советском Союзе, не составляется и органами власти не рассматривается. Консолидированный бюджет страны имеет преимущественно прогнозно-методологическое предназначение.
В этой связи, система финансового контроля должна охватывать всю экономическую и финансовую сферу страны по вертикали.
На наш взгляд, с этих позиций необходимо пересмотреть нормативные акты, определяющие права и обязанности каждого звена этой системы. Цели и задачи, поставленные перед органами государственного финансового контроля, должны соответствовать интересам государства в целом, а не каждого из субъектов Федерации в отдельности и этим способствовать планомерному и пропорциональному развитию экономики страны.
Принятые законы и другие правовые акты, с позиций современных условий ведения хозяйственно-финансовой деятельности, должны определить классификацию финансовых нарушений, меру ответственности за них.
Координация деятельности контролирующих органов субъектов Российской Федерации должна вестись также из единого центра. Центр должен выполнять огромную, дорогостоящую работу по созданию методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий каждым участком системы государственного контроля. Решить, наконец, проблему повышения квалификации кадров, которую следует организовать по специальным учебным программам в высших учебных заведениях страны.
Кроме того, программу по внедрению новых информационных технологий, связанную с обработкой, анализом и оценкой потока информации по исполнению консолидированного бюджета страны, использованию федерального государственного имущества и субъектов Российской Федерации, возможно, реализовать по нашему мнению, только совместными усилиями.
Сегодня многие проблемы в информационной, методической и экспертно-аналитической работе решаются в рамках созданной Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Однако, как свидетельствует практика, усилий руководства и членов Ассоциации в вопросах организации системы внешнего государственного финансового контроля на новом, качественном уровне, явно недостаточно.
Главными недостатками действующей системы государственного финансового контроля являются в первую очередь отсутствие теоретически проработанной, а также законодательно оформленной концепции государственного финансового контроля. Федеральный закон Российской Федерации `О государственном финансовом контроле`, который бы определил правовые основы, принципы организации и осуществления, взаимодействие и координацию деятельности всех органов государственного финансового контроля в стране, до сих пор не принят. В этой связи присутствует разобщенность действий различных органов государственного финансового контроля, практически нет согласованных действий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды субъекта, так и за целевым и эффективным использованием средств из бюджетной системы и внебюджетных фондов. Существенным фактором, также отрицательно влияющим на результативность государственного финансового контроля, является несовершенная внутренняя организация процесса реализации результатов контрольных мероприятий в субъектах РФ. Принятым кодексом РФ `Об административных правонарушениях`, а также законами большинства субъектов РФ об административной ответственности за совершение правонарушений, органам внешнего государственного финансового контроля в субъектах РФ не предусмотрено даже права составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.17, 5.18, 5.21, 15.14-15.16, частью 1 статьи 19.5, и др.
Перечень причин, снижающих степень эффективности государственного контроля отмеченным выше не заканчивается. Указанное лишь актуализирует принятие комплекса законодательных и нормативных актов по радикальному изменению принципов, методов и подходов, мотивации поведения органов государственного финансового контроля, а также распорядителей государственной собственности и бюджетных средств.
Как отмечалось выше, существенным фактором, отрицательно влияющим на результативность проведения и реализацию результатов контрольных мероприятий, является отсутствие методических подходов к определению качества и эффективности усилий органов исполнительной власти и управления, связанных с формированием доходной и расходной части бюджетов всех уровней. Нет объективной системы критериев оценки выполненных работ и услуг организациями использующих государственное имущество денежные, материальные и другие ресурсы. Структура и использование элементов этого процесса остаются в значительной степени подвержены субъективной оценке. В связи с этим, конечный результат контрольного мероприятия может оказаться существенно хуже, чем сложившийся фактически. Принятые органами власти управленческие решения по результатам контрольных мероприятий могут быть неэффективными либо совсем ошибочными.
Другая важная особенность, которую необходимо учитывать при оценке эффективности работы бюджетных организаций, унитарных и других предприятий вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из государственного бюджета или используют государственную собственность, либо управляют ею, имеют предоставленные органами власти субъектов налоговые, кредитные и иные льготы и преимущества, это используемая при этом система критериев, которая действительно бы давала объективную информацию о предмете исследования. Проблема заключается в том, что в связи с отсутствием утвержденной законодательными органами власти методики оценки, обязательной для всех к исполнению, организации, имеющие отношения к бюджетным средствам и государственной собственности, даже органы исполнительной власти субъектов, оспаривают результаты контрольных мероприятий.
Проблема заключается в выборе субъектами оценки разной системы показателей оценки, их опыта, знаний, интуиции аналитиков, а это на наш взгляд, в данной ситуации не допустимо.
Как показывает опыт работы Счетных палат субъектов РФ, результаты контрольных мероприятий являются следствием совокупного воздействия всех составляющих этапов процесса проверки деятельности организации (Рис 1).Рис. 1. Содержание основных этапов процесса проведения
контрольных мероприятий.

Как видно из рисунка, системность контроля достигается последовательностью использования различных форм и способов его осуществления. Следование субъектом контроля предложенной схемы проведения контроля, позволит определить достоверность источников информации, всесторонне анализировать и синтезировать фактический материал, определить последовательность действий.
Начальным этапом проведения контрольного мероприятия является разработка программы его проведения. В программе отражаются основные этапы процесса проведения контрольного мероприятия.
На первом этапе `Изучение объекта проверки`, ведется сбор информации из внешних источников о деятельности объекта проверки, проводится предварительное знакомство с организационной структурой, особенностями деятельности, исследуется имущественное состояние.
На втором этапе, исходя из полученной информации об объекте проверки из внешних источников, определяются конкретные направления проверки, выделяются наиболее значимые области контроля, определяются масштабы и границы, сроки и количество проверяемых объектов. На этом этапе может уточняться программа проверки.
После утверждения программы подготавливается поручение на проведения проверки и исполнитель на законных основаниях приступает к сбору информации об объекте проверки. Определяется правовое и нормативное поле деятельности данного объекта проверки.
На этапе исследования показателей деятельности объекта проверки определяется вид произвоственно-хозяйственной деятельности, номенклатура продукции, виды работ и предоставляемых услуг. Исследуется принятая учетная политика, основные потребители, принципы организации системы оплаты труда. На этом же этапе осуществляется первичная оценка состояния бухгалтерского учета и отчетности.
Особо важным и сложным для оценки и принятия решений по результатам проведенного контрольного мероприятия является оценка результатов деятельности объекта с помощью определенной системы критериев. Выбор критериев, с одной стороны, должен обеспечивать условия для понимания результатов проверки, с другой стороны возникает ответственность за принятые органами законодательной и исполнительной власти решения на основе результатов оценки.
Существующая в настоящее время практика оценки деятельности бюджетных учреждений, унитарных и других предприятий использующих в своей деятельности государственные средства или имущество, имеющих установленные в законном порядке льготы и т. д. носит, скорее всего, формальный характер и не решает конкретных задач, стоящих перед органами власти и управления. Подходы к формированию объемов расходов бюджетов различных уровней до сих пор носят затратный характер и не направлены на обеспечение заинтересованности организаций и учреждений в повышении качества выполняемых работ и предоставляемых услуг, а также разумной экономии средств. Такие подходы не способствует решению существующих проблем, а в большинстве случаев даже их усугубляют.
На наш взгляд, система критериев оценки эффективности и качества, во-первых, должна пройти жесткий отбор экспертами на предмет обоснованности и объективности, во-вторых, иметь законодательную норму, ибо заказчиком в данном случае выступает собственник государственных средств и имущества - законодательный орган власти.
Для того чтобы в полной мере представить картину методологического, информационного, правового и организационного обеспечения процессов подготовки и реализации механизма оценки эффективности использования государственных средств и имущества, необходима разработка концептуальных моделей, которые дадут возможность установить перечень входных и выходных данных для принятия деловых решений по управлению государственными средствами и имуществом.
До внедрения в практику программных продуктов, содержащих информацию, характеризующую исходное и текущее состояние деятельности по использованию государственных средств и имущества, назрела острая необходимость в принятии неотложных, предложенных нами мер для повышения эффективности процессов управления.
Так, в системе рыночных отношений нашли свое место и успешно ведут свою хозяйственную деятельность государственные унитарные предприятия, а также организации других форм собственности, в пользовании которых находятся бюджетные средства или государственная собственность.
Предлагается при их создании либо после очередного финансового года, проводить оценку имущественного и финансового положения с использованием специальной системы критериев, результаты которой должны фиксироваться в специальном регистре. При рассмотрении результатов деятельности за очередной год, либо в другие установленные сроки, экспертами (комитетом по управлению государственным имуществом) должна проводиться оценка произошедших изменений показателей, и на этой основе формироваться предложения по изменению политики управления финансами этих унитарных предприятий. Предложенная ниже система критериев оценки эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, других организаций, использующих в своей деятельности государственную собственность, бюджетные средства, уже сегодня может дать полезную информацию для повышения эффективности управления ими.
По нашему мнению, первая группа показателей в системе оценки должна характеризовать изменение в имущественном положении унитарных предприятий за анализируемый период работы, к ним относится:
- динамика чистых активов;
- динамика структуры оборотного капитала;
- наличие собственных оборотных средств;
- динамика собственного капитала.
Из критериев оценки, характеризующих финансовое состояние унитарных предприятий наиболее характерными для определения границ финансовой устойчивости, является динамика показателей второй группы:
- обеспеченности собственными оборотными средствами;
- общей ликвидности;
- платежеспособности;
- финансовой независимости;
- оборачиваемости дебиторской и кредиторской задолженности.
В случае необходимости перечень критериев в систему можно дополнить, однако оценить деятельность менеджмента по сохранности и эффективности использования государственных средств и имущества достаточно объективно возможно и при наличии указанных показателей.
Преимущества предложенной системы критериев оценки очевидны:
- простота в практическом применении;
- сопоставимость результатов анализа.
Логическая последовательность этапов анализа приводит к достижению главной цели - сохранности имущества, эффективности его использования и в итоге обеспечению финансовой устойчивости.
Развитие предложенной системы оценки эффективности деятельности унитарных предприятий, а также организаций и учреждений вне зависимости от форм собственности, пользующихся имуществом или средствами государственного бюджета, создание общегосударственной, региональной и местной оперативных информационных систем позволит:
- оперативно выявлять недостатки в системе управления государственными унитарными предприятиями и др.;
- определять качество и эффективность реализации принятых органами законодательной и исполнительной власти тех или иных целевых программ и других инициатив;
- своевременно реагировать на изменения внутренней и внешней экономической среды.
Важность наличия оперативной информации, отражающей состояние всей совокупности объектов государственного финансового контроля трудно переоценить как для достижения поставленных целей при утверждении очередного государственного бюджета, так и получения большего эффекта от реализации своих бюджетных полномочий органами власти и управления всех уровней.

Александр Михайлович Руденко
заместитель председателя
Счетной палаты Алтайского края, кандидат экономических наук

Список использованной литературы

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Москва. 2002.
2. Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 03.07.2002г. No 182, о законе Алтайского края ` Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края`.
3. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. Москва ИД ФБК-ПРЕСС 2002.
4. Финансовый контроль в Российской Федерации: проблемы организации и управления. Материалы `Круглого стола` от 26.12.2001г. Москва-2002.
5. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. Москва, `Финансы и статистика` 1997.
6. Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране.// Финансы. 5, 2002.
7. Саунин А.Н. Аудит эффективности требование времени. // Финансовый контроль. 7-8, 2002.
8. Степашин С.В. Новые задачи - новые способы решения. // Финансовый контроль.1, 2001.
9. Столяров Н.С., Саморуков Д. Доктрина выживания регионов.// Финансовый контроль. 4 (7), 2002.
10. Войтенко Л. В. Проблемы совершенствования государственного финансового контроля. // Финансовый контроль. 1, 2001.
11. Материалы Международного семинара ` Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов`. 30 июня-2 июля 1999г. г. Москва.
12. Счетная палата Российской Федерации. Справка о деятельности высших контрольно-ревизионных органов Великобритании, Германии и Франции. Москва, март 1997год.http://nvolgatrade.ru/

Док. 187868
Опублик.: 22.05.03
Число обращений: 1


Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``