Экспертное заключение на проект Конституции Чеченской РеспубликиНазад
Экспертное заключение на проект Конституции Чеченской Республики
РЕГИОНАЛЬНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
`НЕЗАВИСИМЫЙ ЭКСПЕРТНО-ПРАВОВОЙ СОВЕТ`
________________________________________________________________________________________________________
103045, Москва, Большой Головин пер., 22, стр-е.1, комн.1 тел/факс 177-20-38
тел./факс 207-87-88
e-mail: cile@rc.msu.ru
mpolakova@rc.msu.ru
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект Конституции Чеченской Республики
Считаю необходимым предпослать юридическому анализу проекта крат-кое замечание скорее социологического характера. Насколько мы можем су-дить по событиям последнего десятилетия, менталитет и уровень политико-правовой культуры чеченского общества таковы, что даже идеально составлен-ная конституция вряд ли станет в обозримом будущем регулятором общест-венных отношений в республике. Это не значит, что конституция не нужна, но надо иметь в виду, что она будет служить скорее ориентиром для наиболее продвинутых слоев общества, которым (как и центральной власти) так или иначе придется считаться с национальными обычаями и традициями, не укла-дывающимися нередко в конституционные рамки. Ситуация в Чечне напоми-нает ту, которая существует в ряде центральноафриканских государств, для ко-торых западные специалисты написали прекрасные конституции, остающиеся пока что во многом мертвой буквой. Лишь очень постепенно, по мере мирного развития конституционные принципы станут частью общественного правосоз-нания. Эта проблема ведь и в российском обществе в целом еще решена далеко не полностью.
С учетом изложенных соображений и следует, на мой взгляд, оценивать проект. Не будучи специалистом-этнологом и не владея необходимым знанием социальной обстановки в Чечне, не берусь давать серьезных рекомендаций, на-пример, о том, нужно ли в Конституции отразить роль тейпов, хотя подумать об этом, вероятно, стоило бы. Возможно, составители проекта об этом уже по-думали.
В целом проект характеризуется стремлением соблюсти соответствие фе-деральной Конституции, хотя, как будет показано ниже, не везде это удалось.
1. На мой взгляд, напрасно разработчики проекта включили в ч. 1 ст. 1 понятие суверенитета, который, к тому же, определен как `неотъемлемое каче-ственное состояние республики`. Конечно, в мировой практике есть примеры конституционного признания хотя и ограниченного, но все же суверенитета субъектов федераций (например, в ст. 3 Конституции Швейцарии). Можно дол-го и бесплодно спорить о том, может ли суверенитет быть ограниченным, од-нако в свете решений Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу совершенно очевидно, что в России юридическое понятие суверените-та субъекта федерации существовать не должно (см. пост. КС РФ от 7 июня 2000 г., опр. КС РФ от 27 июня 2000 г. No 92-О, опр. КС РФ от 6 декабря 2001 г. No 249-О и 250-О). В п/п 2.1 мотивировочной части постановления Конститу-ционного Суда прямо сказано:
`Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального наро-да России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государствен-ного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключа-ет существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и неза-висимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации`.
2. В ч. 2 ст. 6 проекта справедливо указано, что законы и иные норматив-ные правовые акты, принимаемые в соответствии с компетенцией Чеченской Республики, не должны противоречить федеральным законам и Конституции Чеченской Республики. Здесь, во-первых, следовало указать, что эти акты не должны противоречить прежде всего Конституции Российской Федерации. Во-вторых, из ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации следует, что акты субъекта федерации не должны противоречить не вообще федеральным зако-нам, а тем федеральным законам, которые изданы в осуществление федераль-ной компетенции.
3. Примечателен перечень форм собственности, признаваемых и равным образом защищаемых. В ч. 2 ст. 8 федеральной Конституции на первом месте указана частная собственность, а в ч. 1 ст. 9 чеченского проекте - государст-венная. Юридического значения это различие, конечно, не имеет, но психоло-гическое - имеет безусловно.
4. В ст. 10 проекта, с одной стороны, указано, что государственными языками в Чеченской Республике являются чеченский и русский языки (ч. 1), а с другой (ч. 2) - в качестве языка межнационального общения и официального делопроизводства признается русский язык. И судопроизводство ведется на русском языке (ч. 2 ст. 99). Если официальное делопроизводство ведется толь-ко на русском языке, то в чем же проявляется государственный характер чечен-ского языка?
5. Содержащееся в ч. 2 ст. 13 проекта обоснование включения в него по-ложений Конституции Российской Федерации о вопросах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов из-лишне. Сам факт включения этих положений в республиканскую Конституцию говорит уже о том, что чеченский законодатель считает их значимыми.
6. Коль скоро в ч. 2 ст. 19 проекта воспроизводится положение ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации о том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. Странно в таком случае, что опущено второе предложение той же части ст. 22 россий-ской Конституции, согласно которому до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Для Чечни, несмотря на всю сложность ее проблем, это не менее важно, чем для других субъектов фе-дерации, поскольку чеченскую милицию также необходимо приучать к соблю-дению прав человека. Исключение из Конституции Чечни этого положения может быть ложно понято: для Чечни, мол, это не обязательно, тогда как имен-но для нее это должно быть обязательно в первую очередь.
7. Трудно понять, почему при воспроизведении в ст. 25 проекта содержа-ния ст. 28 федеральной Конституции опущены слова `и распространять` рели-гиозные и иные убеждения `и действовать в соответствии с ними`. Если имеет-ся в виду, что приведенное положение может быть использовано ваххабитски-ми фундаменталистами, то ведь в ч. 3 ст. 14 проекта воспроизведено положе-ние ч. 3 ст. 17 российской Конституции о том, что `осуществление прав и сво-бод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц`. Кроме того, в любом случае соответствующие федеральные конституционные нормы действуют на территории Чечни.
8. В ст. 29, 30, 36, 56 проекта говорится о гражданах Чеченской Респуб-лики (согласно ч. 1 ст. 29 имеются в виду проживающие в республике граждане Российской Федерации). Однако ни Конституция Российской Федерации, ни действующий Федеральный закон `О гражданстве Российской Федерации` о республиканском гражданстве ничего не говорят. Употребление выражения `граждане Чеченской Республики` применительно к правам и свободам чело-века и гражданина может привести к заключению, что не проживающие, а лишь пребывающие в Чеченской Республике российские граждане соответст-вующими правами на ее территории не пользуются, что находится в явном противоречии с федеральной Конституцией.
9. В ч. 1 ст. 40 проекта сказано: `Каждый гражданин имеет право на об-разование`, тогда как в соответствующей ч. 1 ст. 43 федеральной Конституции слово `гражданин` отсутствует, и это, как очевидно, не случайно: российская Конституция считает право на образование правом человека, а не гражданина. И в самом проекте чеченской Конституции в ч. 3 указанной статьи говорится, что `каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образо-вание в государственном или муниципальном образовательном учреждении`, а значит, имеется в виду не только гражданин.
10. Непонятно, почему разработчики проекта в его ст. 42, воспроизвед-шей ч. 2 ст. 45 федеральной Конституции, опустили ч. 1, согласно которой га-рантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина.
11. В ст. 43 проекта следовало бы воспроизвести ч. 3 ст. 46 российской Конституции, гарантирующую право на обращение в соответствии с междуна-родными договорами Российской Федерации в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосу-дарственные средства правовой защиты.
12. В ст. 48 проекта при воспроизведении ч. 1 ст. 51 федеральной Кон-ституции допущена неточность: вместо отсылки к федеральному закону, со-держащейся в федеральной Конституции, дана отсылка просто к закону, следо-вательно и к закону субъекта федерации. Такое расширение компетенции субъ-екта федерации за счет федеральной компетенции недопустимо.
13. Обратная неточность допущена в ч. 2 ст. 51 проекта, где воспроизво-дится ч. 2 ст. 54 федеральной Конституции, - добавлены слова `законодательством Российской Федерации`, что безосновательно сужает со-держание федеральной нормы.
14. В ст. 53 проекта почему-то отсутствует норма, содержащаяся в анало-гичной ч. 3 ст. 56 федеральной Конституции и перечисляющая статьи, в кото-рых записаны права и свободы, не подлежащие ограничению даже в случае чрезвычайного положения. В условиях Чечни это перечисление особенно важ-но.
15. И ст. 56 проекта надо привести в соответствие со ст. 59 федеральной Конституции. В проекте исчезло положение об обязанности гражданина защи-щать Отечество. Исчезла также обязанность государства предоставить гражда-нину право на альтернативную гражданскую службу в случае, если несение во-енной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию, наряду с иными случаями, предусмотренными федеральным законом.
16. В ст. 57 проекта добавление слов `если иное не установлено законом` создает противоречие федеральной Конституции, в ст. 60 которой этой оговор-ки нет.
17. В ст. 61 проекта, определяющей компетенцию республики, в п. `г` и `д` следовало добавить слова `в соответствии с федеральным законом` (см. п. `н` ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).
П. `е` ст. 61 повторяет ч. 4 ст. 59 проекта.
В п. `з` ст. 61 следовало бы оговориться: `в рамках федеральных зако-нов` (см. п. `ж` ст. 71 федеральной Конституции).
18. Не очень согласуются между собой положения ст. 63 проекта о том, что Президент ЧР возглавляет исполнительную власть и ч. 1 ст. 92, согласно которой высший исполнительный орган государственной власти республики - это ее Правительство.
19. В ст. 70 проекта пунктом `г` почти полностью перекрывается п. `д`.
Из п. `е` следует, что председатель Конституционного Суда ЧР и его за-местители назначаются Советом Республики по представлению Президента. Учитывая принцип единства системы государственной власти, содержащийся в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации, и его толкование в ряде поста-новлений Конституционного Суда Российской Федерации, следовало быв пре-дусмотреть, что руководство Конституционного Суда ЧР избирается самим Судом.
В п. `ж` следовало бы предусмотреть также иные основания для досроч-ного роспуска Парламента ЧР, в частности принятие Парламентом решения о недоверии Правительству.
В п. `м` непонятно, с кем Пр5езидент согласовывает кандидатуру Про-курора ЧР. Второй абзац этого пункта вообще имеет двойной смысл.
В ч. 3 этой статьи следовало бы решить вопрос об обязательности актов Президента в случае их противоречия законам ЧР.
20. Два основания досрочного прекращения полномочий Президента, указанные в п. `з` ст. 72 проекта, следовало бы поместить в разных пунктах, ибо они имеют совершенно различный характер и между собой не связаны.
21. Очень странно, что Парламент может выражать недоверие Президен-ту при том, что есть Председатель Правительства (ст. 73 - 75).
22. В ст. 79 проекта почему-то не указаны принципы всеобщего и равно-го избирательного права, на основании которых должны избираться палаты Парламента, а сформулированы они лишь в ч. 1 ст. 80.
23. Странно, что на первое заседание после выборов Парламент созыва-ется избирательной комиссией, а не Президентом (ч. 3 ст. 82).
24. В п. `а` ч. 2 ст 83 получается, что Совет Республики назначает и ос-вобождает от должности Председателя Национального банка по своему усмот-рению. Вообще непонятно, каковы функции Национального банка республики в условиях единой кредитно-денежной системы.
25. Большое сомнение вызывает целесообразность внебюджетных фон-дов (п. `е` ст. 84).
В п. `л`, вероятно, следует сказать вообще о территориальном устройст-ве, а не только об административно-территориальном устройстве.
В п. `м` надо добавить `в соответствии с федеральным законом`.
26. В Конституции нет ответа на вопрос, на какой срок избирается палата Парламента взамен распущенной (ст. 91).
27. В ч. 1 ст. 98 проекта после слова `а` надо добавить `по вопросам компетенции Чеченской Республики`.
28. В ч. 1 ст. 101 проекта следует после слов `порядок их` добавить слова `назначения и`, как это вытекает из федерального законодательства.
29. О независимости прокуроров в ч. 2 ст. 104 сказано, а о независимости судей ст. 102 умолчала.
30. В абзаце втором ч. 4 разд. второго проекта речь идет о народных за-седателях. Однако новое федеральное процессуальное законодательство этого института больше не предусматривает.
О заключении Д. Ицлаева
1. Я согласен с замечанием относительно языка официального делопро-изводства и судопроизводства.
2. Что касается равного представительства в Совете Республики админи-стративно-территориальных единиц, то если приведенные данные о соотноше-нии численности их населения верны, замечание следовало бы учесть.
3. Замечание о необходимости указать на право жителей (не граждан) Чечни участвовать в управлении делами Федерации тоже стоило бы учесть, хо-тя оно гарантировано федеральной Конституцией.
4. Не знаю, как насчет возможной `охоты на ведьм`, но по содержанию замечание по ст. 25 проекта совпадает с моим (см. п. 7). То же, если опустить эмоции и надуманные рассуждения, относится к замечанию по ст. 42 (см. п. 10 моего заключения).
5. Замечание по ст. 50 проекта - явная передержка. В данном случае оче-видно, что конституционно гарантируется ответственность Чеченской Респуб-лики, которая не исключает ответственности Российской Федерации в случае, если ущерб причинен действиями (бездействием) ее органов и должностных лиц.
6. Справедливо замечание по ст. 53, совпадающее с моим (см. п. 14).
7. Нельзя согласиться с тем, что в результате предстоящего референдума `Чеченская Республика добровольно войдет в состав России`. Она и без того находится в составе России. Задача референдума не в этом.
8. Характеристика политических условий в Чечне полностью на совести автора. Я здесь судить не могу. Политический вопрос в том, что лучше - оста-вить все как есть в ожидании лучших времен или попытаться легитимировать чеченскую власть, чтобы эти лучшие времена приблизить (разумеется, если удастся).
9. Что касается п. `г` ст. 72 проекта, предусматривающей возможность отрешения Президента ЧР от должности федеральным Президентом, то она вытекает из федерального законодательства. Конституция Татарстана не может здесь служить образцом, как и во многих других отношениях.
Б.А. Страшун,
доктор юридических наук, профессор
19.02.2003
