Заключение Экспертного совета Комиссии на Федеральный закон `О борьбе с терроризмом`Назад
Заключение Экспертного совета Комиссии на Федеральный закон `О борьбе с терроризмом`
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Экспертного совета Комиссии по правам человека
при Президенте Российской Федерации на проекты федеральных конституционных законов о внесении дополнений в Федеральный закон `О борьбе с терроризмом`
Экспертный совет в порядке общественного контроля за соблюдением прав человека рассмотрел на предмет соответствия нормам Конституции РФ и федерального законодательства законопроекты ` О внесении дополнений в Федеральный закон `О борьбе с терроризмом`.
Названный законопроект направлен на усиление процессуальными средствами уголовной репрессии во время проведения контртеррористических операций. Верховному Суду Российской Федерации предоставляется право `изменить территориальную подсудность` ряда уголовных дел, а прокурорам возвращается чуждая их процессуальной природе органов уголовного преследования судебная функция избирать меру пресечения в виде заключения под стражу (право избирать в виде меры пресечения домашний арест, то есть менее радикальное средство, сохраняется за судьями, которые тем самым занимают подчеркнуто нижестоящее положение в отношении прокуроров).
В результате экспертизы установлено, что названный законопроект в некоторых своих положениях противоречат Конституции РФ и международно-правовым нормам по указанным ниже основаниям.
1.Авторы законопроекта предлагают дополнить статью 13 Федерального закона `О борьбе с терроризмом` (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, No 31, ст.3808) частью третьей следующего содержания: `3. Во время проведения контртеррористической операции Верховный Суд Российской Федерации вправе изменить территориальную подсудность уголовных дел, возбужденных по признакам хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205-209, 277, 360 Уголовного Кодекса Российской Федерации, если эти уголовные дела подсудны судам, находящимся в зоне проведения контртеррористической операции`.
Представляется, что в предложенной формулировке указанное положение ФЗ `О борьбе с терроризмом` будет противоречить Конституции РФ, УПК РФ, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Международному пакту о гражданских и политических правах.
1.1. Противоречие части третьей статьи 13 законопроекта Конституции РФ.
В статье 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации указывается, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 16 марта 1998 г. N 9-П `По делу о проверке конституционности статьи 44 Уголовно-процессуального Кодекса РСФСР и статьи 123 Гражданского процессуального Кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан` сформулировал правовую позицию о значении и конституционно-правовом содержании правил определения подсудности.
Конституционный Суд отметил, что согласно `... статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод`. Из данной нормы в ее взаимосвязи со статьей 17 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации следует, что право на судебную защиту относится к основным, неотчуждаемым правам и свободам человека; в Российской Федерации оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.
Конституционный Суд РФ подчеркнул, что `... право каждого на судебную защиту посредством законного, независимого и беспристрастного суда означает, в частности, что рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда, без предубеждения, полно, всесторонне и объективно. Поэтому статья 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
В силу требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 46 и 47 (часть 1), подсудность дел определяется законом. В таком законе должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное гражданское либо уголовное дело, что позволило бы суду (судье), сторонам и другим участникам процесса избежать неопределенности в этом вопросе, которую в противном случае приходилось бы устранять посредством правоприменительного решения, т.е. дискреционным полномочием правоприменительного органа или должностного лица и, тем самым, определять подсудность дела не на основании закона`.
Таким образом, возможность изменения подсудности по усмотрению правоприменительного органа, неопределенность в установлении того суда, в котором подлежит рассмотрению уголовное дело, противоречат Конституции РФ и нарушают права граждан на судебную защиту.
Именно поэтому, Конституционный Суд постановил, что нормы УПК РСФСР в части ` в какой они допускают передачу дела из одного суда, которому оно подсудно, в другой суд без принятия соответствующего процессуального судебного акта и при отсутствии указанных в самом процессуальном законе точных оснований (обстоятельств), по которым дело не может быть рассмотрено в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, и, следовательно подлежит передаче в другой суд, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 46 и 47 (часть 1)`.
Между тем, рассматриваемый законопроект предлагает именно такой механизм изменения территориальной подсудности - по усмотрению Верховного Суда РФ и при неопределенных критериях выбора другого суда, в котором будет рассматриваться дело. По смыслу законопроекта Верховный Суд будет наделен правом произвольно определять тот суд, в котором будет рассматриваться уголовное дело и передавать это дело для рассмотрения, что противоречит изложенной выше позиции Конституционного Суда РФ и, соответственно, части 1 ст.47 Конституции РФ.
Следует также добавить, что Конституционный Суд РФ рассматривает правила о подсудности как важнейшую гарантию, составную часть права на судебную защиту, предусмотренную ст. 46 Конституции РФ. Из этого следует, что ограничение права граждан на рассмотрение их дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом, означает и ограничение их права на судебную защиту. А это право, согласно части 3 ст. 56 Конституции РФ, вообще не подлежит ограничению, даже в условиях чрезвычайного положения. Таким образом, рассматриваемое положение законопроекта противоречит ст. 46, части 3 ст. 56 Конституции РФ.
1.2. Противоречие части третьей статьи 13 законопроекта УПК и УК РФ.
Рассматриваемое положение законопроекта противоречит ст. 35 УПК РФ, которая не содержит такого основания изменения территориальной подсудности как `проведение контртеррористической операции`.
В силу прямого предписания УПК РФ, эта коллизия будет разрешаться в пользу процессуального Кодекса. Согласно ч.1 ст. 7 УПК РФ, суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ. Во второй части указанной статьи содержится не менее жесткое правило: `Суд, установив в ходе производства по уголовному делу несоответствие федерального закона или иного нормативного правового акта настоящему Кодексу, принимает решение в соответствии с настоящим Кодексом`.
Таким образом, рассматриваемые положения законопроекта, в случае их принятия Госдумой, не имеют перспектив применения, поскольку они противоречат УПК РФ, который, обладая большей юридической силой, исключает их применение.
Кроме того, УПК РФ не предусматривает процедуры изменения подсудности по указанному основанию. Поэтому, остается совершенно неясным - в каком составе и по каким процессуальным правилам Верховный Суд РФ будет изменять территориальную подсудность уголовных дел, находящихся в производстве судов на территории проведения контртеррористической операции? Как быть, если указанные суды уже приступили к рассмотрению соответствующих дел?
Таким образом, рассматриваемый законопроект `...не исключает возможность решения вопроса о передаче дела в тот или иной суд произвольно, на основании субъективных представлений должностных лиц, действующих вне рамок судебной процедуры` (п. 6 указанного постановления Конституционного Суда РФ).
1.3. Противоречие части третьей статьи 13 законопроекта международно-правовым актам, ратифицированным РФ.
В соответствии со статьями 7, 8 и 10 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, статьей 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и статьей 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года все равны перед законом и судом; каждый при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.
Указанные положения, как относящиеся к общепризнанным принципам и нормам международного права, согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Поскольку, как это отмечалось выше, рассматриваемое положение законопроекта противоречит Конституции РФ и УПК РФ, оно нарушает указанное право каждого на рассмотрение дела судом `созданным на основании закона`. Это может повлечь негативные последствия, например, вынесение Европейским Судом по правам человека решений о нарушении Россией положений ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Авторы законопроекта предлагают дополнить статью 13 Федерального закона `О борьбе с терроризмом` (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, No 31, ст.3808) пунктом 4 следующего содержания: ` По уголовным делам о преступлениях, перечисленных в ч. 3 настоящей статьи в зоне проведения контртеррористической операции мера пресечения в виде заключения под стражу избирается по решению прокурора с соблюдением требований Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации применительно к порядку принятия указанных решений судом. Постановление прокурора об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу может быть обжаловано в суде в соответствии с подсудностью, установленной Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с ч.3 настоящей статьи`.
Представляется, что и это положение противоречит Конституции РФ, УПК РФ, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Международному пакту о гражданских и политических правах.
2.1. Противоречие пункта 4 части третьей статьи 13 законопроекта Конституции РФ.
Согласно ст. 22 (часть 2) Конституции РФ, арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. Указанное положение вступило в силу на территории РФ с 1 июля 2002 г. - момента вступления в силу УПК РФ. Отлагательная норма, предусмотренная п. 6 Раздела второго Конституции РФ, с этого же момента прекратила свое действие.
Авторы законопроекта предлагают закрепить иное правило, противоречащее указанному положению Конституции РФ, в нормативном акте уровня федерального закона. Между тем, в ст. 15 (часть 1) Конституции РФ говорится, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ.
В любом случае, это противоречие должно и будет разрешаться в пользу конституционного положения, исключающего возможность ареста по процедуре, предусмотренной законопроектом.
Предоставление прокурорам судебной по своей природе функции избирать в отношении граждан меру пресечения в виде заключения под стражу (причем даже без объявления чрезвычайного положения) находится в грубом противоречии со статьями 22, 46, частью 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, часть 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации, основанная на положениях статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В силу требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 46 и 47 (часть 1) подсудность дел определяется законом, в котором, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 16 марта 1998 года No 9-п, `должны быть закреплены критерии, которые в нормативной форме (в виде общего правила) предопределяли бы, в каком суде подлежит рассмотрению то или иное гражданское либо уголовное дело`; по мнению Конституционного Суда, необходимо, `чтобы исключить произвольный выбор суда или судьи`, дабы решение по данному вопросу принималось в виде мотивированного судебного акта и заинтересованным лицам обеспечивалось `право на обжалование соответствующего решения`. Рецензируемая норма указанным конституционным требованиям не соответствует.
Несмотря на наличие в ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации недвусмысленного требования об определении подсудности дел законодателем, соответствующими функциями не по конкретным уголовным делам, а по неопределенному кругу дел наделяется орган судебной власти - Верховный Суд Российской Федерации. Такое решение нарушает баланс между ветвями государственной власти и противоречит принципу разделения властей, составляющему одну из основ конституционного строя России (ст. 10 Конституции Российской Федерации).
2.2. Противоречие пункта 4 части третьей статьи 13 законопроекта УПК и УК РФ.
Рассматриваемое положение законопроекта противоречит ст. 108 УПК РФ, которая предусматривает только судебный порядок решения вопроса о заключении под стражу. В силу ч. 1 ст. 1 УПК Российской Федерации, `Порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается настоящим Кодексом, основанным на Конституции Российской Федерации`. Внесение процессуальных норм в Федеральный закон от 25 июля 1998 года `О борьбе с терроризмом` помимо внесения поправок в УПК Российской Федерации находится в противоречии с процитированным положением УПК РФ.
Положение законопроекта о том, что прокурор будет рассматривать указанный вопрос в порядке аналогичном судебному вообще лишено смысла и нереализуемо на практике. Каким образом прокурор будет проводить судебное заседание, выслушивать аргументы сторон (кто будет представлять сторону обвинения?), кто будет вести протокол, куда прокурор будет удаляться для вынесения постановления? Каким образом в такой процедуре будет обеспечиваться состязательность и равноправие сторон (ведь одна из сторон и прокурор - это одно и то же)? Как будет достигаться объективность и беспристрастие должностного лица, принимающего решение о заключении обвиняемого под стражу?
Очевидно, что на эти вопросы невозможно дать разумный ответ, поскольку судебный порядок заключения под стражу не может, по своей природе, применяться по аналогии в случае передачи полномочия принятия этого решения прокурору. Иные процедуры принятия указанного решения прокурором в УПК РФ не закреплены. Таким образом, прокурор, принимая решение об избрании самой жесткой меры пресечения, будет действовать вне каких-либо процессуальных правил, т.е. произвольно.
Авторы законопроекта требуют, чтобы прокурор арестовывал подозреваемых и обвиняемых `применительно к порядку принятия указанных решений судом`. Такой порядок установлен, в частности, статьей 108 УПК РФ; он включает в себя возбуждение перед судом ходатайства самим прокурором или, с его согласия, следователем и дознавателем, а также подготовку обвинительных материалов и их исследование судьей в заседании с участием прокурора. Этот порядок обращается в фарс при замене судьи должностным лицом прокуратуры, который, видимо, будет оценивать законность и обоснованность собственной позиции, проверять им же или с его же согласия представленные материалы, реагировать на собственные или своих поднадзорных должностных лиц ходатайства. Даже если санкционировать заключение под стражу будет вышестоящий прокурор, рассчитывать на беспристрастность органа уголовного преследования, проверяющего действия подчиненного, не приходится.
Авторы законопроекта мимоходом распространяют действие антитеррористического законодательства и чрезвычайных правил определения подсудности на бандитизм (ст. 209 УК РФ), даже если это преступление не совершено `в террористических целях`. Между тем, статьей 3 Федерального закона от 25 июля 1998 года `О борьбе с терроризмом` к числу преступлений террористического характера бандитизм не отнесен.
2.3. Противоречие пункта 4 части третьей статьи 13 законопроекта международно-правовым актам, ратифицированным РФ.
В п.1 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод указывается: `Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом:
c) законное задержание или заключение под стражу лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения`.
Очевидно, что рассматриваемое положение законопроекта, как противоречащее Конституции РФ и УПК РФ, противоречит и приведенной норме, поскольку делает заключение под стражу незаконным.
В п. 3 указанной статьи Конвенции отмечается: `Каждый задержанный или заключенный под стражу в соответствии с подпунктом `c` пункта 1 настоящей статьи незамедлительно доставляется к судье или к иному должностному лицу, наделенному, согласно закону, судебной властью, и имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Освобождение может быть обусловлено предоставлением гарантий явки в суд`.Вопреки указанному положению Конвенции, законопроект не предусматривает `автоматического` судебного контроля за заключением под стражу, связывая возможность судебного контроля только с инициативой арестованного (обжалование в суд законности заключения под стражу).
