Замглавы администрации президента надеется, что выборы не помешают муниципальной реформе

На 21 февраля в Госдуме намечено первое обсуждение пакета законопроектов по разграничению полномочий между уровнями власти и реформе местного самоуправления, разработанного под руководством замглавы администрации президента РФ Дмитрия Козака. Документы уже породили споры среди представителей федеральной и местной элит. Насколько справедливы доводы противников реформы? Должно ли местное самоуправление вводиться исключительно по воле граждан? Кто при новом разделе полномочий будет отвечать за исполнение социальных обязательств государства? На эти и другие вопросы `НГ` отвечает Дмитрий Козак.
Из досье `НГ`
Козак Дмитрий Николаевич родился в 1958 году в Кировоградской области Украинской ССР. В 1985 году окончил юридический факультет Ленинградского государственного университета им. А.А. Жданова. В 1990-1999 гг. - заместитель начальника юридического управления Ленгорисполкома; начальник юридического управления Ленинградского (Санкт-Петербургского) городского совета народных депутатов; председатель юридического комитета канцелярии Санкт-Петербурга. В 1998-1999-х - вице-губернатор Санкт-Петербурга. С 1999 по 2000 год - руководитель аппарата правительства РФ, министр РФ. С 2000-го - заместитель руководителя администрации президента РФ.

- Дмитрий Николаевич, многие меры, предусмотренные муниципальной реформой, могут быть непопулярны среди населения. Между тем страна вступает в период парламентских и президентских выборов. Не задержат ли выборы начало реформы?

- Глубоко убежден, что предлагаемая реформа отвечает интересам всех избирателей и стратегическим интересам страны. И поэтому ее осуществление не может повредить избирательному процессу на любом уровне. Другое дело, что отдельные положения этой реформы ограничивают вольности федеральной, региональных и местных властей в их отношениях с гражданином, в распоряжении средствами налогоплательщика. Есть отдельные политики, позиция которых по этим и другим вопросам жизни страны такая, будто главным их избирателем является бюрократия. Это, как правило, те, кто все надежды на победу на выборах связывает не с волей простого избирателя, а с так называемым административным ресурсом. Понятно, что в этой части реформа осложняется выборами в Государственную Думу. Но никаких намерений ее откладывать нет. В конце концов внесенные президентом законопроекты будут регулировать деятельность бюрократии, но они не для бюрократии, а для граждан.

- Кто оказывает наиболее сильное сопротивление реформам? Местная и региональная элиты?

- Я бы не стал употреблять слово `сопротивление`. Сегодня речь может идти об обычной дискуссии, которая абсолютно необходима на стадии принятия государственных решений.

Значительная часть политической элиты поддерживает реформу, часть настроена индифферентно, немало и тех, кто категорически в принципе не приемлет ее. Напомню, что речь идет не о гражданах, а о представителях власти. Среди оппонентов есть те, кто не смог глубоко разобраться в сути предлагаемых изменений, кто делает выводы только на основе слухов и домыслов. Есть региональные и местные политики, которые идеологически не согласны с новой постановкой вопроса. Это, как правило, те, кому самостоятельность не нужна. Ведь действовать по приказу всегда удобней и проще. Все хорошее можно приписать себе в заслугу, а ошибки и неудачи свалить на вышестоящие власти, на `начальника`. Самостоятельность региональных и местных властей - это прежде всего их ответственность перед гражданином, перед избирателем.

- Один из главных аргументов ваших оппонентов: вы нарушили ключевой принцип организации местного самоуправления - добровольность...

- Эти люди считают, что местное самоуправление в современной России должно формироваться так, как оно формировалось двести лет назад в Северной Америке и Австралии, во времена завоевания земель. Это фантазии. За то, чтобы эти фантазии нашли законодательное закрепление, кстати, ратуют как раз те, прежде всего региональные чиновники, которые спят и видят, когда местное самоуправление исчезнет из их жизни, как кошмарный сон. Эта позиция никак не согласуется ни с нашей Конституцией, ни со сложившимися реалиями и в нашей стране, и в современных Австралии и США, и в других странах. В тот период на осваиваемых землях не было государственной бюрократии. Местное самоуправление в США появилось тогда, когда переселенцы осознали, что жизнь по `закону Кольта` неизбежно приведет к их самоуничтожению. Тогда они по собственной инициативе из своего состава избрали шерифа, мэра, людей им известных и наиболее авторитетных, которые от их имени защищали их интересы, заполняли вакуум власти. Сегодня вакуума власти нет. Он с избытком заполнен бюрократией, которая не согласится добровольно поделиться политической и финансовой властью с кем бы то ни было.

- Значит, принцип добровольности исключается, а государство строится сверху вниз, при этом муниципалитеты встраиваются в единую вертикаль власти?

- Принцип добровольности состоит в том, что каждый гражданин волен выбирать, участвовать ему в формировании и осуществлении местной власти или нет. Принцип добровольности не имеет отношения к вопросу о наличии или отсутствии самого института местного самоуправления в стране или на отдельных ее территориях. Этот вопрос уже решен. Как указано в одном из постановлений Конституционного суда, местное самоуправление возникает не в силу пожелания граждан, проживающих на соответствующей территории, а в силу волеизъявления всего российского народа, выраженного в Конституции. Это один из обязательных институтов публичной власти, он должен быть на всей территории страны. Только при его наличии конкретный гражданин и сможет реализовать свое конституционное право на местное самоуправление. Это одна сторона вопроса. С другой стороны, органы государственной власти не вправе заниматься вопросами местного значения. А это важнейшие вопросы жизнеобеспечения граждан. Их должен в обязательном порядке кто-то решать. Следовательно, без местного самоуправления функционирование государства невозможно. Быть или не быть местному самоуправлению - этого вопроса не существует.

- По какому принципу вы собираетесь создавать городские округа? Исходя из численности населения?

- Установленные с федерального уровня любые количественные критерии определения статуса городов в принципе некорректны. Определение с федерального уровня численности населения в качестве единственного критерия на всей территории России для присвоения статуса городского округа будет означать, что мы под одну гребенку причешем все города независимо от инфраструктуры, их исторической функции. В законопроектах заложен другой критерий. Он связан с необходимостью оказания сельскому населению ряда важных социальных услуг. В районных центрах расположены районная больница, районная поликлиника, районный автопарк, обеспечивающий транспортную связь между населенными пунктами. Если в городе находится вся инфраструктура, традиционно предназначенная для удовлетворения потребностей окружающих их сельских населенных пунктов, он по определению районный центр. Если город никогда не был районным центром, там, естественно, нет таких учреждений, тогда он должен быть округом. И это не зависит от численности городского населения.

- На основании каких критериев тысячи существующих поселений будут включаться в муниципальные районы? Не передерутся ли местные начальники при дележе собственности?

- Поселения не включаются в район, а могут быть только расположены в пределах территории района. От этого они, в отличие от нынешнего положения во многих субъектах Федерации, не перестают быть поселениями. В законопроектах предусмотрены критерии определения границ муниципальных образований, в том числе районов. Главный из них - это доступность услуг, предоставляемых гражданам органами местного самоуправления. Применительно к размерам территории района этот критерий состоит в том, что местные жители на общественном транспорте - электричке, сельском автобусе - должны иметь возможность из любого конца своего района добраться до райцентра, решить свои проблемы (относящиеся к компетенции района) и вернуться обратно домой в течение одного рабочего дня. Большинство современных сельских районов этому критерию соответствует. Что касается драки за собственность, то административно-территориальное устройство имеет весьма отдаленное отношение к вопросам собственности. Драки не будет. Тем более что речь идет о муниципальной собственности на школы, больницы, водопровод и другие объекты, содержание которых сопряжено не с доходами, а с тяжелым бременем расходов и дополнительной ответственности.

- То есть перекройки границ не будет?

- В этом нет необходимости. Законопроектами предусмотрено: если границы муниципального образования соответствуют установленным этим законом требованиям, изменение границ допускается только через референдум. Это главная гарантия от бездумной перекройки границ: нельзя просто так без согласия граждан взять и `передвинуть` их из одного муниципалитета в другой. Сложившееся районное деление сельских территорий, по нашей оценке, соответствует заложенным в законопроект принципам территориальной организации местного самоуправления, и на районом уровне никаких серьезных пертурбаций мы не ожидаем. Кроме того, это компетенция законодательной власти субъектов Федерации, которая должна действовать исходя из интересов граждан.

- Перевод бюджетов муниципальных районов и городских округов на исполнение в федеральном казначействе ставит под серьезное сомнение сам принцип самостоятельности этих образований. Ведь кто контролирует деньги, тот и принимает решения.

- Согласно законопроектам обязательным является только сам принцип казначейского исполнения бюджетов. Выбор казначейства - будет эту функцию исполнять региональное казначейство, муниципальное или федеральное - это право самого муниципалитета или субъекта Федерации. Финансовые полномочия регионов и муниципалитетов остаются прежними. Хочу подчеркнуть, что сегодня в более чем 90 процентах случаев городские и сельские поселения вообще не имеют никаких полномочий, не имеют собственных бюджетов, а фактически `сидят` на смете, которая им спускается сверху. И там нет никакой мотивации к проведению экономической политики, нацеленной на развитие. А есть заинтересованность в хороших отношениях с вышестоящим начальником, чтобы он больше дал денег. Это, естественно, устраивает большинство начальников и, к сожалению, многих адаптировавшихся к существующим условиям представителей местного самоуправления. На федеральном уровне необходимо установить не только правила, благоприятные для развития предпринимательства, но и правила для органов власти всех уровней. Они должны обеспечивать их максимальную заинтересованность в легальном развитии бизнеса, создании рабочих мест, повышении благосостояния граждан. И одних заклинаний и призывов здесь недостаточно. Необходимы предельно конкретные, иногда жесткие по отношению к власти механизмы.

- Каким образом граждане смогут контролировать расходы местных бюджетов?

- Проект бюджета, решение об утверждении бюджета, ежеквартальные отчеты о расходовании средств, сведения о численности государственных и муниципальных служащих, фактические расходы на их содержание подлежат обязательной публикации. Любой гражданин в судебном порядке имеет право обжаловать любое решение и может поставить вопрос об отзыве соответствующего должностного лица. Каждый уровень власти формируется непосредственно населением, и он несет ответственность прежде всего перед гражданами, а не перед вышестоящими начальниками, как мы привыкли.

- Далеко не все граждане разбираются в тонкостях, скажем, бюджетной политики...

- Никаких тонкостей в бюджетной политике нет. Либо деньги потрачены с умом и на дело, либо бездумно и без пользы для гражданина. Для того чтобы эти вопросы не были тайной за семью печатями, у власти должна быть организованная оппозиция. Прежде всего для этих целей сейчас проводится реформа политических партий. Политическая конкуренция, наличие оппозиции - основное лекарство от монополизации власти и ее деградации. Когда расходование каждой копейки общественных денег будет абсолютно открытым, а бюджетная политика станет предметом общественных дискуссий, каждый гражданин, который умеет считать деньги в семейном бюджете, сможет легко разобраться в вопросе об эффективности избранной им власти.

- Для этого должны быть хорошо развиты средства массовой информации, однако во многих регионах они подконтрольны губернаторам...

- С целью демонополизации региональных и местных СМИ в законопроектах предусмотрено, что каждый субъект Федерации или муниципалитета имеет право учредить только одно электронное или печатное СМИ для публикации актов органов власти и для размещения официальных объявлений. Это не абсолютная, но все-таки мера по расширению гласности применительно к деятельности властей.

- Зачем в этом случае нужна временная финансовая администрация?

- Государственное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления, как и в деятельность региональных властей, необходимо в тех крайних, строго описанных законом случаях, когда механизмы политической ответственности этих органов не срабатывают. Один из примеров такого вмешательства, предусмотренного законопроектами, когда муниципалитет или субъект Федерации явно катится в финансовую пропасть. Что означает наличие 30 процентов неоплаченных бюджетных долгов? Это сотни, а то и тысячи предприятий-банкротов. Масса выброшенных на улицу людей. Когда частный собственник не платит по своим долгам, то государство отнимает и распродает его собственность. Разве общество не вправе ввести дополнительный контроль за деятельностью власти, которая не выполняет свои обязательства? Что такое внешнее управление? Это всего лишь оказание помощи в реструктуризации долгов, контроль за исполнением бюджета. Это внесение в представительные органы власти предложений об изменении структуры расходов обанкротившегося бюджета. Эта достаточно мягкая мера ответственности. Она тем более необходима в условиях, когда эффективные институты гражданского общества находятся только в стадии становления.

- Получается, раз институты гражданского общества еще недостаточно развиты, значит, только одно государство и может воздействовать на местные власти. Но ведь эту аргументацию можно использовать и для беспредельного вмешательства в дела муниципалитета вплоть до смены его руководства...

- Внешнее управление - это не смена руководства. А для того чтобы не было злоупотреблений при решении вопросов об ответственности региональных и местных органов перед государством, законопроектами в необходимой и достаточной степени предусмотрены основания и процедуры решения этих вопросов. Ни в одной из таких процедур ни один государственный орган или должностное лицо не обладает монополией на принятие окончательного решения.

- Развал жилищно-коммунального комплекса, за который, кстати, целиком и полностью ответственна местная власть, - сегодня одна из самых острых проблем. Между тем денег на восстановление ЖКХ у муниципалитетов нет...

- Согласен, их действительно мало. Но только если их мало, то каждый рубль должен быть на счету, потрачен на наиболее важные, жизненно необходимые цели. Посмотрите структуру расходов некоторых муниципальных и региональных бюджетов. Если денег в местном бюджете очень мало, если есть угроза катастрофы - почему там есть расходы на средства массовой информации, на футбольный клуб, оказание помощи федеральному государственному университету или контрольно-ревизионному управлению Министерства финансов РФ, субсидия какому-то ООО или совместному предприятию? Это примеры расходов из бюджета конкретного муниципального образования, в котором текущей зимой были разморожены дома. Мы должны обеспечить регионы и муниципалитеты в той же степени, в какой обеспечен федеральный Центр, доходами для решения вопросов, входящих в зону их политической ответственности. Но недопустимо обожествлять любую власть, недопустимо воспринимать на веру все утверждения, что причины всех бед только в недостаточности денег и полномочий.

- То есть муниципалитеты будут обеспечены собственными источниками доходов, которые позволят им финансировать свои обязательства?

- В этом, собственно, и есть суть реформы, ее экономический стержень. Главная задача состоит в том, чтобы в результате реформы разграничить расходные обязательства всех уровней бюджетной системы и пропорционально объему собственных расходных обязательств каждого уровня закрепить на постоянной основе за субъектами, муниципалитетами, за федеральным Центром доходные источники их бюджетов.

- Большинство социальных льгот являются нефинансируемыми мандатами. Президент говорил о необходимости отмены подобной практики. Значит, часть социальных льгот будет отменена?

- Нам необходимо прекратить морочить людям голову своими несбыточными обещаниями. Все те льготы, которые бездумно установлены, никогда не исполнялись и исполняться не будут, необходимо отменить. И об этом прямо и честно сказать людям. Необходимости в отмене большинства льгот социальных благ нет. Их следует тщательно проанализировать, учитывая ограниченность государственных ресурсов, определить те категории граждан, которые наиболее в них нуждаются, закрепить это в законе и, самое главное, реально исполнить их. Действительно нуждающиеся в социальной защите граждане могут от этого только выиграть.

- Какие, например?

- Например, семьи, имеющие детей. Сегодня с федерального уровня установлено, что каждой семье независимо от ее имущественного положения выплачивается пособие размером 70 рублей на одного ребенка. Мы тратим на эти цели из федерального бюджета 20 миллиардов рублей. Скажите, все семьи без исключения нуждаются в получении этих пособий? Понятно, нет. Что предлагается внесенными президентом законопроектами. Передать полномочия по законодательному регулированию этих вопросов субъектам, перераспределить в качестве доходов 20 миллиардов рублей с федерального уровня на региональный. В субъектах Федерации законодательная власть сама разберется, каким категориям семей оказывать эту социальную помощь. Можно с уверенностью утверждать, что это пособие с учетом региональных особенностей будет назначено малообеспеченным семьям и в значительно больших размерах.

- Вы передаете льготы на региональный уровень. Однако территории очень сильно различаются по своему экономическому развитию и далеко не все смогут обеспечить льготы нуждающимся. Но разве ветеран на Камчатке чем-то отличается от ветерана в Москве?

- Да, дифференциация в уровне экономического развития регионов существует. Сегодня одни имеют сверхдоходы, другие беспросветно сидят на дотациях. Причина не только в исторически сложившихся различиях экономики регионов. Причины и в характере закрепляемых с федерального уровня доходных источников регионов и муниципалитетов. Кроме того, в правилах межбюджетных отношений отсутствует стабильный механизм, стимулирующий расширение доходной базы региональных и местных бюджетов. Задача проводимых преобразований состоит в том, чтобы адекватно установленным Конституцией принципам федеративных отношений и местного самоуправления выстроить систему межбюджетных отношений. Эта система призвана нивелировать объективные различия в региональном развитии, с одной стороны, а с другой - создать стимулы для выхода депрессивных регионов из состояния, когда они вынуждены существовать за счет дотаций. За субъектами и за муниципалитетами необходимо закрепить такие доходные источники, которые имеются у всех или у подавляющего большинства субъектов Федерации. Необходимо также законодательно закрепить объективные и справедливые нормативы распределения финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Экономической основы для значительных различий в уровне осуществляемой субъектами Федерации социальной защиты граждан в зависимости от места жительства быть не должно.

- Какие доходные источники для субъектов и муниципалитетов вы имеете в виду?

- Это прежде всего имущественные налоги. Их должны платить все владельцы недвижимого имущества. Тогда этот источник станет значительно более распространенным, чем сегодня, когда, например, земельный налог взимается примерно только с 5 процентов земель. Это подоходный налог, другие налоги, степень распространенности которых после некоторой реконструкции без увеличения суммарного налогового бремени для экономики можно расширить. Важно, что все доходные источники закрепляются за каждым уровнем бюджетной системы на постоянной основе. Только при этом условии, а также при условии, что на местные и региональные бюджеты из вышестоящего уровня не будут бесконечно возлагаться дополнительные расходы, субъект или муниципалитет будут иметь возможность планировать свою бюджетную политику. У них появится интерес к развитию налогооблагаемой базы.

- Многие полномочия в области социальной политики вы предлагаете передать субъектам Федерации. Складывается впечатление, что Центр перекладывает всю полноту ответственности на территории за самые сложные, болезненные с точки зрения политического имиджа вопросы...

- Ответственность и большинство расходных обязательств по ключевым вопросам социальной политики остаются за федеральным Центром. Кроме того, за само по себе решение о децентрализации части полномочий на региональный уровень, за реализацию этой политики региональными властями федеральная власть все равно будет нести ответственность перед гражданами. Таким образом, предлагаемые решения никакого отношения к улучшению имиджа федеральных властей не имеют. В то же время недопустимо сохранение абсурдного положения, при котором региональные и местные власти обладают только политической самостоятельностью и практически лишены в существующей системе разграничения публичных функций и межбюджетных отношений своей доли политической ответственности за состояние дел в экономике и социальной сфере. Вы считаете, что есть альтернатива? Давайте Центр будет заниматься обслуживанием жилищно-коммунального хозяйства, дорогами, уборкой мусора. Какой смысл тогда для налогоплательщика содержать органы местного самоуправления?

- Не рассматриваете ли вы идею укрупнения регионов для выравнивания их финансового положения?

- Мы должны выстраивать межбюджетные отношения исходя из государственного устройства, установленного Конституцией. Если мы будем в угоду сиюминутных интересов ломать основополагающие конституционные принципы политической системы страны, последствия могут быть гораздо более негативными. Согласно Конституции укрупнение регионов - это собственная компетенция самих регионов.

- Чтобы граждане могли контролировать деятельность мэра или губернатора, ставить вопрос о досрочном прекращении ими своих обязанностей, нужен достаточный уровень развития гражданской культуры. Нам пока до этого далеко...

- Гражданская культура появится тогда, когда мы осознаем, что государство - это не какое-то мифическое образование, спущенное с небес на землю для того, чтобы властвовать над нами. Государство - это совокупность конкретных людей, таких же, как мы, живущих рядом с нами, подверженных тем же, что и все, слабостям и искушениям. Эти люди наняты гражданами, содержатся за их счет для оказания конкретно определенных услуг для граждан. А потому не абстрактное государство, а конкретные люди, ответственные, подотчетные, подконтрольные гражданам. Для того чтобы эта ответственность наступала, необходимо предельно четко определить права и обязанности чиновников всех уровней. Эту работу надо делать сегодня, не дожидаясь повышения уровня гражданской культуры в обществе. Само по себе повышение ответственности бюрократии станет стимулом для повышения гражданской культуры.

- Передача функций на места лишает смысла существование некоторых федеральных ведомств. Например, если охрана общественного порядка передается муниципальной милиции, оправданно ли существование ГАИ в качестве федеральной службы?

- Согласно новому проекту закона о милиции на муниципальную милицию возлагается только две функции. Это охрана общественного порядка на улицах, площадях и других общественных местах, то есть патрульно-постовая служба, и регистрация преступлений, происшествий, правонарушений. Обеспечение безопасности дорожного движения в задачи муниципальной милиции не входит.

- Сколько лет будет длиться реформа? Бытует мнение, что на нее уйдет не менее 20 лет?

- Представляется, что у граждан есть шанс уже в первые несколько лет функционирования обновленной системы власти осознать, что от них зависит, как осуществляется эта власть. Необходимо создать максимальные гарантии для участия в самоуправлении самих граждан. Конечно, в первый организационный период каких-то сбоев не избежать. Для того чтобы их минимизировать, необходимо очень тщательно предусмотреть механизмы функционирования всех органов власти.

- Удовлетворены ли вы результатами судебной реформы?

- На 100 процентов, наверное, нет.

- Что не удалось?

- Были, конечно, компромиссы, которые сейчас мешают. И все же был сделан большой шаг вперед. Нам предрекали, что либерализация уголовного процесса вызовет вал преступности, что правоохранительная система рухнет. Но статистика подтверждает: ничего не рухнуло. Уровень преступности по тяжким и особо тяжким преступлениям, то есть по тем преступлениям, по которым не может быть искажения статистики - их не скрыть - этот уровень снизился. Это еще одно доказательство, веское доказательство того, что от деятельности правоохранительной системы уровень преступности не зависит. А зависит он от социально-экономических условий, в которых находится страна.

- В Москве по-прежнему существуют мэрские надбавки к зарплатам судей...

- Конституция запрещает финансирование в какой бы то ни было форме федеральной судебной системы из других источников, кроме федерального бюджета. За последние два года было беспрецедентное увеличение финансирования судебной системы. Сегодня вполне сносные, нормальные зарплаты, сегодня реальные конкурсы в отличие от предыдущих лет на замещение судейских должностей. Нет никакой необходимости получать деньги из региональных и местных бюджетов. Это недопустимо как с точки зрения обеспечения независимости судебной власти, так и с точки зрения целевого расходования средств региональных и местных бюджетов. Если есть сведения, что суды получают надбавки, эти факты должна проверить прокуратура и принять меры вплоть до возбуждения уголовного дела в отношении соответствующих должностных лиц.

- Крупный бизнес считает схему реализации судебной реформы, когда вся работа координировалась вами, представителем Кремля, наиболее удачной. Воздействие заинтересованных лиц из реформируемых ведомств свелось к минимуму. Согласны ли вы, что такую схему необходимо использовать и при работе над другими, например, экономическими реформами?

- Уверен, что аналогичная схема должна быть применима ко всем другим преобразованиям, которые проводятся в стране. Невозможно поручать устанавливать правила поведения тем же органам и должностным лицам, которые обязаны их исполнять. Вольно или невольно будут установлены такие правила, которые будут ориентированы на создание комфортных условий для государственных или муниципальных органов и должностных лиц. Мнение заинтересованных органов, несомненно, должно быть услышано. Но все аргументы и предложения подлежат независимой профессиональной оценке. Это в полной мере касается предложений региональных и местных властей относительно реформы федеративных отношений и местного самоуправления.


материалы: Независимая Газета

viperson.ru

Док. 153411
Перв. публик.: 19.02.03
Последн. ред.: 28.07.11
Число обращений: 864