Заключение: на Закон Российской Федерации `О правовом положении иностранных граждан в РФ` No 115-ФЗ от 25.07.0Назад
Заключение: на Закон Российской Федерации `О правовом положении иностранных граждан в РФ` No 115-ФЗ от 25.07.0
Общие замечания
1. Факт принятия Закона РФ `О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации` следует считать положительным, поскольку действовавший до принятия этого закона Закон СССР ` О правовом положении иностранных граждан в СССР` 1981 года с изменениями 1996 года явно устарел и не отражал новой сложившейся реальности. Многие нормы этого закона фактически не действовали и не могли применяться правоприменительными органами.
2. Законодательство Российской Федерации, регулирующее правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, к настоящему моменту составляет весьма обширный объем законодательных и иных нормативных актов, не всегда согласованных между собой и содержащих не объяснимые логически изъятия из национального режима, предоставленного иностранным гражданам и лицам без гражданства в силу ч.З ст.62 Конституции РФ (например, предоставление национального режима иностранным гражданам обусловлено наличием взаимности в отношении исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности - ст. 36 Патентного закона РФ, ст.47 Закона РФ о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров и ряда других законодательных актов в области охраны промышленной собственности; ведение архитектурной деятельности иностранцами в отсутствие международного договора, устанавливающие иные правила, разрешается только совместно с архитектором-гражданином РФ или юридическим лицом, имеющим лицензию - ст. 10 ФЗ `Об архитектурной деятельности в Российской Федерации`).
3. С принятием нового закона о правовом положении иностранных граждан ожидалось создание общей правовой базы, которая отражала бы правовое положение (правовой статус) иностранных граждан и лиц без гражданства как совокупности прав и обязанностей публично-правового и частно-правового характера, сформированной на основе общепризнанных принципов и норм международного права. К сожалению. Закон РФ `О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации` 2002 года не содержит целого ряда принципиальных норм, создающих основу статуса иностранцев.
4. Отмененный Закон СССР `О правовом положении иностранных граждан в СССР` 1981 года при всем его несовершенстве достаточно точно и полно отражал правовой статус иностранцев в сфере публично-правовой, в которой существуют ограничения прав иностранцев и запреты на занятие определенного рода деятельностью, и в сфере частно-правовой, в которой иностранцам предоставлен национальный режим. Порядку въезда и выезда на территорию страны и правилам пребывания иностранцев в стране в ранее действовавшем законе было уделено всего несколько статей. Вновь принятый закон, напротив, практически полностью посвящен правилам пребывания иностранцев в Российской Федерации, и не включает норм, касающихся собственно правового статуса, включенные же нормы явно недостаточны для определения правового положения или статуса. По сути, закон 2002 года - это возведенные в ранг закона правила пребывания иностранцев в России, ранее существовавшие в форме постановления правительства -Кабинета Министров СССР 1991 года.
5. В связи с изложенным. Закон о правовом положении иностранных граждан по своему содержанию направлен не на определение их правового статуса, а на установление миграционных квот, занятости иностранцев на территории России, передвижению мигрантов, имеющих разный статус, по территории России, установлению ограничений в правах и установлению `контроля и учета` нероссийских граждан, находящихся по тем или иным правовым основаниям в России.
6. В законе имеется значительное число `отсылочных` норм, отсылающих не к законодательным актам, а к нормативным актам правительства, как уже принятым, так и подлежащим разработке. Таким образом, закон не будет иметь прямого действия, а `обрастет` многочисленными актами исполнительной власти. Подобная законодательная практика приведет к еще большему разбуханию правовой базы, регулирующей статус иностранцев.
7. В законе не содержится необходимого перечня прав, которыми наделены иностранные граждане в России - имущественные и неимущественные права, право на социальное обеспечение, на труд, образование, жилище, участие в общественных организациях, на свободу совести и вероисповедание и иные права, которые и составляют статус иностранного гражданина.
Отдельные замечания
1. Ст.З. Формулировка статьи не соответствует п.4 ст. 15 Конституции РФ. Фраза вторая статьи, говорящая о том, что `наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации` не предусматривает приоритета норм международного права над внутренним законодательством РФ, который установлен ч.4 ст. 15 Конституции: `Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора`. Отсутствует в ст.З закона и положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что из сферы регулирования правового статуса иностранцев исключаются или, по крайней мере, не учитываются, предписания Международного билля о правах человека, Европейской конвенции о правах человека и основных свободах и другие международно-правовые нормы и принципы.
2. Аналогичные замечания касаются ст.4 закона, которая устанавливает национальный режим иностранных граждан в Российской Федерации вслед за ч.З ст.62 Конституции, но при этом не содержит отсылки к международным договорам Российской Федерации.
3. Статьи 2 и 6 вводят новую категорию иностранцев по сравнению с ранее действующим законом - временно проживающие иностранцы. К ним отнесены не только лица (следует полагать -работники-мигранты), прибывающие на территорию России в пределах установленных квот, но и лица, находящиеся в России на иных законных основаниях - родившиеся на территории РСФСР и РФ, ранее состоявшие в гражданстве СССР, нетрудоспособные родители, имеющие детей - российских граждан, супруги российских граждан. Однако для всех этих лиц срок их проживания установлен в три года. Согласно же ст.7 закона всем этим лицам может быть отказано в выдаче либо аннулировано разрешение на временное проживание, в том числе на том основании, если в течение указанных трех лет иностранный гражданин находился за пределами РФ более шести месяцев, не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в РФ в пределах
прожиточного минимума, не имеет жилого помещения в РФ. Из указанного перечня лиц следует исключить супругов, нетрудоспособных родителей, детей нетрудоспособных родителей, поскольку для них указанные ограничения могут служить непреодолимым препятствием для дальнейшего проживания в России со всеми последствиями разрыва семейных и родственных связей и нарушением личных и имущественных прав. Закон создает дискриминационный режим для иностранных инвесторов, лишая их права на проживание в России, если размер их инвестиций окажется в какой-то момент времени ниже установленного правительством уровня (подпункт 5) п.З ст.7).
4. Пункт 5 ст.5, п.6 ст.6, п.З ст.8, а равно ст. 31 не содержат указаний на защиту в суде принадлежащих иностранным гражданам личных, имущественных, семейных и иных прав, и на обжалование в суде неправомерных действий должностных лиц, отказывающих в выдаче разрешений на временное пребывание, проживание или постоянное проживание иностранных граждан в России. Закон вообще лишь в двух статьях - п.9 ст.31 и п.5 ст.34 упоминает решение суда, но лишь применительно к содержанию в специально отведенных помещениях органов внутренних дел лиц, подлежащих депортации. Тем самым нарушаются законные права иностранных граждан на судебную защиту, предусмотренную Конституцией РФ и иным действующим законодательством.
5. Закон оперирует словосочетанием `режим пребывания (проживания)` иностранных граждан (п.7 ст.7, п.7.ст.9), который в прямом понимании создает впечатление о том, что все иностранцы в России находятся в некой `режимной зоне`, а не в свободной демократической стране. Само понятие `режима пребывания` законом не разъясняется и позволяет административным органам самым широким образом его толковать, что может, и, скорее всего, приведет к массовому нарушению прав граждан. При этом, как отмечалось в п.4 заключения, иностранные граждане лишены судебной защиты своих прав и обжалования действий должностных лиц в суде.
6. Основанием отказа в выдаче разрешения на временное проживание (п. 13 ст.7) и вида на жительство (п. 13 ст.9) признается наличие одного из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний подлежит утверждению правительством. Закон такого перечня не содержит, и неясно, какие инфекционные заболевания признаются опасными, не войдут ли
в этот перечень заболевания, которые российские граждане и иностранцы могут получить в общественных местах (краснуха, чесотка, гепатит и проч.). Без конкретизации в законе иностранцы не станут обращаться в медицинские учреждения за медицинской помощью, чтобы не подвергать себя и своих близких опасности быть выдворенными из России, что и создаст в конечном итоге инфекционную опасность для окружающих.
7. Перечень оснований для отказа в выдаче разрешений на временное проживание и на вид на жительство содержит во многих своих частях неопределенные формулировки, позволяющие применять административные меры воздействия по усмотрению административных органов, что создает основу для нарушения прав иностранных граждан.
8. Пункт 2 ст. 11 содержит ограничения в передвижении временно проживающих граждан в части запрета на изменение своего места проживания. Такие граждане не вправе по своему желанию изменять свое место проживания не только вне пределов одного субъекта федерации, и даже в пределах этого субъекта. Поскольку временно проживающими могут быть супруги, нетрудоспособные дети и родители и иные граждане, ограничение их прав входит в прямое противоречие с конституционным принципом свободы передвижения и выбора места жительства (ст.27 Конституции РФ). Например, супруг-иностранец не сможет временно проживать с родственниками своего супруга (родителями, детьми и проч.), выезжать на отдых, в туристические поездки, в деловые командировки, то есть будет крепостным в полном смысле этого слова. В свою очередь такое положение приведет к многочисленным нарушениям прав граждан - права на труд, отдых, занятие предпринимательской деятельностью, на охрану здоровья и медицинскую помощь (санаторное лечение, например), на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям и проч. прав, предусмотренных Конституцией РФ.
9. Ст. 7 и ст.9., ст. 18 п.9. подпункт 7). Неправомерным следует считать такое основание отказа в выдаче или аннулирования разрешения на временное проживание и вида на жительство как неоднократное (два и более раза в течение одного года) привлечение к административной ответственности за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации. В сочетании с п. 2 подпункт 3) ст. 17, п.8 подпункт 8) ст. 18 это означает, что любое отсутствие гражданина по любой, даже уважительной причине (болезни и проч.) в месте его проживания/пребывания требует от
образовательных учреждений и работодателей незамедлительного информирования органов внутренних дел об этом факте. А это в свою очередь незамедлительно влечет наложение административного взыскания (фиксирование административного нарушения), что приводит, согласно закону, к отказе в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство. Не ясно, задумывался ли законодатель, формулируя указанные положения, о том, что, скажем, отсутствие иностранного студента в общежитии в течение трех дней обязывает вуз или иное образовательное учреждение сообщать об этом факте в орган внутренних дел. Это влечет за собой наложение административного взыскания на студента. Два и более взыскания подобного рода влекут неблагоприятные последствия в виде отказа в выдаче разрешения на временное проживание и даже депортации (ст.31). Вряд ли вузы и иные образовательные учреждения, предоставляющие платные услуги в области образования иностранцам, будут выполнять указанные требования закона. Но зато им вполне открыт путь к взяточничеству и вымогательству под страхом высылки иностранного студента из России.
10. Пункт 8, подпункт 7 ст. 18. Требование об информировании органов внутренних дел о нарушении иностранцем условий трудового договора или гражданско-правового договора само по себе создает ни что иное, как обязательное доносительство всех работодателей в отношении иностранцев. Но поскольку формулировка статьи дает возможность `направлять` информацию, а за не направление такой информации санкций не налагает, судьба иностранных работников оказывается полностью в руках работодателей. По сути, создана основа для произвола со сторона работодателей. Еще хуже обстоит дело с гражданско-правовыми договорами, нарушение которых по сроку исполнения, месту, порядку, качеству еще должно быть доказано в суде, а по рассматриваемому закону нарушения определяются работодателем в бесспорном порядке. В принципе любой гражданско-правовой договор можно таким образом посчитать неисполненным или исполненным ненадлежаще и избавиться от работника, не уплатив ему причитающегося вознаграждения за выполненную работу/оказанную услугу. Это же замечание кается и п.2 ст.32 закона.
11.Пункт 2 ст. 14. Нарушает положения Закона `Об иностранных инвестициях`, Закон `Об акционерных обществах`, трудовой кодекс. Все предприятия с иностранными инвестициями в России пользуются национальным режимом и являются юридическими
лицами российского права. Такие предприятия создаются в соответствии с указанными законами, и порядок назначения в них на руководящие и иные должности, в том числе иностранцев определяется нормами этих законов согласно порядку назначения/выбора на должность. Нормативным актом уровня правительственного постановления не допускается изменять порядок, установленный законом. В этой части закон прямо противоречит действующему законодательству.
12.Пункт 6 ст.21 существенно ухудшает положение иностранных граждан по сравнению с п.З абз.2 Правил пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. No 212. В соответствии с указанным пунктом Правил при утрате заграничного паспорта иностранный гражданин должен был незамедлительно уведомить об этом принимающую организацию и орган внутренних дел. Взамен паспорта ему выдавалась справка об утрате документа. Закон же предусматривает, что регистрация иностранных граждан, утративших в период временного пребывания в РФ документы, не производится, и иностранный гражданин обязан в этом случае не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов, выехать из Российской Федерации. Таким образом, лицо, у которого документы украдены или потеряны (туристы в туристических поездках, родственники и знакомые, находящиеся в России по приглашению, лица, находящиеся в деловых поездках и лица, въехавшие в РФ в порядке, не требующем получения визы), подвергаются наказанию без какой-либо вины с их стороны. Фактически утрата документов влечет за собой высылку за пределы России, хотя законность пребывания таких граждан на территории РФ никем не оспаривается. Иностранные граждане лишены в этом случае права обжалования действий административных органов в судебном порядке. Данная статья закона прямо нарушает ст. 27 Конституции РФ и может быть (как и многие другие положения закона) обжалована в Конституционном суде РФ.
3. Особое беспокойство вызывает ст.37 закона. В России проживает большое число граждан, прибывших в Российскую Федерацию в качестве вынужденных переселенцев в порядке, не требующем получения визы. За многие годы жизни в России (до десяти лет) эта категория граждан или многие из них обзавелись жильем, имеют доказательства содержать себя и членов своей семьи, не нарушает законов, не страдает инфекционными заболеваниями, и
тем не менее, эти лица подвергаются насильственной высылке за пределы РФ в течение 90 суток со дня получения миграционной карты или со дня вступления в силу закона. Этим будут нарушены их личные и имущественные права, причинен непоправимый ущерб жизни, здоровью, достоинству личности, имущественному положению, поскольку в большинстве случаев возвращение на предыдущее место жительства для этих лиц невозможно. Указанная статья закона противоречит ст. 17 и п.З ст.62 Конституции РФ, поскольку нарушает национальный режим, которым пользуются иностранцы в России, а также нарушает обязанность государства гарантировать права и свободы человека и гражданина (то есть граждан и не граждан РФ) согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ. Высылка иностранных граждан этой категории в трехмесячный или пятимесячный срок с территории Российской Федерации делает их изгоями, а Российскую Федерацию ставит в разряд стран, мало общего имеющих с демократическими государствами мира, что, в свою очередь, отрицательно скажется на престиже страны.
О.Н. Зименкова
Кандидат юридических наук, Профессор кафедры международного частного и гражданского права МГИМО (У) МИД РФ, Президент Центра защиты прав человека им. Э.М. Аметистова (теория и практика)
