Конституционные основы формирования системы государственного финансового контроля в РФ (ФС ГФК)Назад
Конституционные основы формирования системы государственного финансового контроля в РФ (ФС ГФК)
Конституционные основы формирования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации (федеральной
системы ГФК).
План.
Введение.
1. Контроль как функция власти. ГФК - сущность и назначение. Определение понятия `конституционные основы формирования системы ГФК в РФ`.
2. Особенности формирования системы ГФК в РФ: история и современность.
3. Организационная структура системы ГФК.Счетная палата РФ и иные компоненты системы ГФК.
4. Основы формирования конституционного правового института федеральной системы ГФК.
5. О полномочиях Счетной палаты и компетенции контрольных органов Министерства финансов РФ: природа и предметы ведения.
6. Особенности контрольной деятельности Счетной палаты РФ.
7. Плановые показатели социально - экономического развития России - критерий оценки эффективности управления общественными ресурсами, исполнения государственных Программ.
Введение.
Вопрос о формировании системы государственного финансового контроля
в Российской Федерации (далее ГФК РФ) приобретает в настоящее время особенную важность и в теоретическом и в практическом отношениях. По существу речь идет о ключевом вопросе реформирования Российской государственности - об устройстве власти в демократическом государстве и обществе, ее устойчивости и последовательности в достижении целей. Система ГФК является одной из составляющих устройства власти в РФ; это - необходимый элемент демократического управления общественными, прежде всего, финансовыми ресурсами.
Целью демократии как власти народа является обеспечение интересов и потребностей гражданского общества. Это исходное для демократических государств положение декларировано Основным законом России и закреплено в форме конституционной нормы- принципа. `Российская Федерация, - гласит ст. 7 Конституции Российской Федерации, - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека`.
Фактически эта норма находит свое воплощение в реальной деятельности государства, направленной, в частности, на обеспечение роста доли общественного потребления, - той части перераспределяемого через бюджет национального продукта, который непосредственно используются на социальные цели (нужды). Другими словами, политика `социального` государства имеет своей целью создание такого состояния общества, при котором будут обеспечены комфортная (удобная, спокойная и уютная) жизнь его граждан.
Сегодня жизнь большинства граждан России далека от комфорта.
В 2001 году минимальный размер платы труда составлял лишь 300 рублей - 22% прожиточного минимума. По оценкам специалистов 35 - 37 процентов населения России имеют доход ниже прожиточного минимума, т. е. находятся за `чертой бедности`. ` В социальном государстве, - отмечает аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю. Воронин,- минимальный размер оплаты труда не может быть законодательно определен на уровне в 6-7 раз ниже прожиточного минимума.` ( Воронин Ю. Государственный финансовый контроль в социальной сфере. `Экономист `, No 1, 2001 год, с. 17). .
Под угрозой распада неповторимые социальные системы здравоохранения, образования, науки, культуры. Их бюджетное финансирование не обеспечивает их нормального существования. В 2001 году на науку, культуру, образование, здравоохранение и социальную помощь через федеральный бюджет используется только 2% валового внутреннего продукта. Речь, в конечном итоге, идет о существовании основы российской государственности - ее многонационального народа. В 2001 году уровень смертности в РФ превышает уровень рождаемости почти в 2 раза. Так, согласно данным Нижегородского областного комитета государственной статистики только за один 2001год `естественная убыль` населения области, - отношение умерших к родившимся, - возросла на 1 090 человек, т.е. на 6,6% . В целом по области уровень смертности превышает уровень рождаемости в 2,4 раза, в том числе в городе - в 2,2 раза, в сельской местности - в 3,5 раза.
Таким образом, конституционная декларация `РФ - социальное государство`, не означает, что такое государство в России уже построено. Эта норма есть не что иное, как юридическое оформление воли и желаний многонационального народа России настойчиво добиваться создания такого государства. В то же время, эта норма достаточно четко определяет цели и задачи Российской государственной власти - обеспечение блага народа. К сожалению, в истории нередки случаи, когда юридическая и фактическая конституции расходятся.
1.Контроль как функция власти. ГФК - сущность и назначение. Определение понятия `конституционные основы системы ГФК в РФ`.
Под властью как социальной категорией обычно понимают определенным образом организованную силу, обеспечивающую существование определенной социальной общности путем подчинения всех ее членов общей воле, выраженной в общеобязательных нормах - правилах поведения.
Материальным воплощением (олицетворением) власти в государстве являются ее органы, состоящие из особых разрядов людей, выделенных из общества, поставленных над ним для выполнения определенных функций государственного управления общественными делами.
Отличительной особенностью государственной власти является ее единство. Принадлежность власти в государстве определенным социальным силам и ее осуществление этими силами в установленных законом формах и способах, охраняемых государством, обеспечивает порядок в обществе; иначе управлять обществом в интересах лиц, стоящих у власти, нельзя. В этом и проявляется такое качество государственной власти как ее суверенитет.
Согласно Конституции РФ (ст. 3) носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ.
Государственная власть, как основа демократического управления делами государства и общества, осуществляется в следующем порядке:
- принятие решений по управлению делами государства и общества и
оформление этих решений как общеобязательных правил поведения, законов;
- проведение законов в жизнь: обеспечение исполнения законов
всеми органами государства, учреждениями, организациями различных форм собственности и гражданами, включая деятельность органов власти по формированию, распоряжению и использованию общественных ресурсов, необходимых для нормального существования государства и общества.
- осуществление контроля и надзора за исполнением законов и иных
нормативных актов всеми органами государственной власти, их учреждениями и ведомствами, негосударственными оганизациями и гражданами, включая проверку нормативности управления общественными ресурсами и их использования;
- принятие мер воздействия к нарушителям законов и иных общеобязательных правил поведения, восстановление нарушенного порядка.
Этому процессу соответствует и система органов государства:
представительные (законодательные) органы власти, исполнительно - распорядительные органы, органы контроля и прокурорского надзора и, наконец, судебные органы.
Таким образом, конституционное установление об осуществлении государственной власти в РФ законодательными, исполнительными и судебными органами (ст.10 Конституции РФ) не означает разделения самой власти. Речь здесь, главным образом, идет о конституционном установлении иерархии власти - очередности выполнения операций по управлению делами государства и общества и самостоятельности органов государства, эту власть осуществляющих. Вместе с тем, Конституция РФ 1993 г. обходит стороной вопрос об установлении контроля над управлением делами общества и государства.
Управление общественно значимыми делами протекает под воздействием различных, в том числе неконтролируемых факторов, что приводит к нарушению фактического процесса управления от желаемого и необходимого, предусмотренного законами и нормативными актами, а также программами, планами, проектами и соглашениями. Для выявления этих отклонений и нужен общефедеральный, повседневный и повсеместный контроль - проверка обоснованности, законности и эффективности действий государственных органов, учреждений, организаций, а так же граждан. Содержанием контроля как одного из видов социальной деятельности является сравнение фактического состояния управляемых процессов и объектов с нормативным для установления соответствия либо отклонения от заданного режима. При этом мы рассматриваем контроль как самостоятельный вид государственной деятельности, охватывающий своим содержанием все стадии осуществления власти; это - неотъемлимая функция власти по упорядочению общественных отношений, возникающих в процессе управления делами государства и общества.
В Российской Федерации право контроля за принятием общезначимых решений и их исполнением принадлежит самому многонациональному народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в государстве (см.: Конституция Российской Федерации, ст. 3). В силу общественного разделения труда, характерного для процесса осуществления власти, обеспечение контроля поручается особым органам власти. Вообще говоря, контрольные функции присущи любой управляющей структуре, - и государственной, и негосударственной. Однако, обеспечение всеобъемлющего контроля за общезначимыми процессами является неотъемлимой функцией государственной власти, распостраняющей свой суверенитет на всею территорию государства (см.: Конституция Российской Федерации, ст.ст. 4, 5, 11,12,71,). Установление контроля и означает сосредоточение прав управления общественно значимыми делами в одних руках.
Особым видом управления делами государства и общества является финансовый контроль. Необходимость финансового контроля обусловлена самой жизнью. В эпоху господства товарно - денежных отношений использование материалов, сырья, энергии и иных видов общественных ресурсов опосредовано денежными отношениями. Под общественными ресурсами мы понимаем совокупность основных источников и средств существования государства и общества. Все они, включая политические ресурсы, имеют стоимостную оценку, принадлежат или являются объектами управления (пользования и распоряжения) со стороны органов государства и органов местного самоуправления, а также организаций различных форм собственности и граждан. Особое место занимают экономические ресурсы (природные, трудовые, капитальные, оборотные, финансовые, информационные). В силу своей ликвидности, управление экономическими ресурсами безусловно выражается в финансовых показателях. Эти показатели характеризуют различные стороны деятельности государства и общества, связанной с формированием (образованием), распоряжением (распределением и перераспределением) и использованием денежных фондов и иных ресурсов и накоплений (резервов) за определенный период. Свое концентрированное выражение эти показатели находят в бюджете РФ, закрепляющем в форме нормативного докумета (Закона) основы формирования и распределения (расходования) фонда денежных средств, необходимых для обеспечения деятельности государства и местного самоуправления (см.: ст.6 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, управление общественными ресурсами, независимо от вида органов и организаций (государственных или негосударственных) осуществляющих это управление, прямо или косвенно, является объектом государственного финансового контроля.
ГФК охватывает все стадии управления общественными ресурсами и выражается в следующих основных видах государственной деятельности:
- анализ и проверка обоснованности решений по управлению
общественными ресурсами, в т.ч. решений по формированию, распоряжению и использованию ресурсов; оценка рисков управления и прогноз его результатов;
- проверка соответствия достигнутых в определенный период
времени финансовых показателей (результатов управления) социально - экономического состояния России, хозяйственной деятельности на всех уровнях (федерации и ее субъектах, отрасли, регионе, на предприятии, в частном бизнесе, семье) и в различных сферах экономики (производственная, торговая, социальная и т.д.) желаемому и необходимому (нормативному) значению этих показателей;
- выявление отклонений от заданного (желаемого) режима управления
общественными ресурсами и оценка (социальная и экономическая) параметров этих отклонений,
- обеспечение своевременного и полного восстановления (возмещения) неправомерно использованных государственных средств и поступления доходов от их использования в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды, а так же возмещения причиненного государству и обществу ущерба.
Итак, ГФК призван проверить обоснованность решений по формированию общественных ресурсов, прежде всего финансовых, выявить соответствие или отклонение операций по их распоряжению и использованию нормативно установленному, а в случае незаконного (нецелевого) использования ресурсов определить порядок их восстановления и возмещения причиненного ущерба. Так устанавливается власть над общественными финансовыми средствами, а через них и социально - экономическими процессами в целом. В этом смысле финансовый контроль является всеобъемлющим и универсальным, а его результаты наиболее ощутимыми: они позволяют установить реальное состояние и параметры материальных, денежных, социальных ресурсов государства и общества; определить влияние результатов управления ресурсами на доходы и расходы соответствующего бюджета (федерального, регионального, местного, семьи), отрасли экономики, бизнеса в целом. Иными словами, речь идет о количественной и качественной оценке эффективности операций по формированию, распределению (перераспределению) и целевому использованию ресурсов, включая определение условий и порядка восстановления (возмещения) неправомерно использованных ресурсов в соответствующие бюджеты. В этом и состоит сущность ГФК, его основное отличие от иных видов государственной деятельности.
Полномочным и решающим органом общегосударственного (Конституционного) финансового контроля в Российской Федерации является Счетная палата (см.: Конституция Российской Федерации, ст.ст.101,102. 103, а также Федеральный закон ` О Счетной палате Российской Федерации` от 11 января 1995 г., No 4 - ФЗ, ст. 1). В самом названии этого органа выражена специфика его деятельности: проверка источников формирования средств для обеспечения жизнедеятельности государства и общества; анализ результатов управления общественными ресурсами с целью обнаружения несоответствия принятым решениям и общепринятым стандартам путем наблюдения (мониторинга), обследований, анализа и ревизии. Очевидно, что организация и проведение независимого, всеобщего и универсального финансового контроля в масштабах Российской Федерации может быть обеспечена федеральной системой ГФК, построенной на основе подчинения нижестоящих территориальных ее подразделений, - региональных, - вышестоящему органу власти в лице Счетной палаты РФ и ее Председателя. Это и предусмотрено проектом Федерального закона `О внесении дополнений в Федеральный закон `О Счетной палате Российской Федерации`. С его принятием конституционные основы формирования федеральной системы ГФК приобретут завершенность.
Под конституционными основами формирования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как правового института мы понимаем совокупность конституционных и связанных с ними иных социальных норм, закрепляющих систему органов государственного финансового контроля и регулирующих процесс его осуществления, как непосредственно федеральным органом государственной власти в лице Счетной палаты РФ, так и путем привлечения к ее деятельности в установленных законом формах органов государства, негосударственных организаций и граждан для обеспечения социальной политики РФ.
Основным системообразующим фактором для формирования системы ГФК является государственная власть. Ставя финансовый контроль в одном ряду с государственной властью, друг за другом, мы понимаем значение устройства этой власти для определения задач и содержания деятельности Российского государства: в устройстве власти выражается сущность политики. Тоже самое, на наш взгляд, можно было бы сказать о роли и месте Счетной палаты в деятельности РФ как социального государства: Счетная палата является основой федеральной системы ГФК, осуществляет (организует и проводит в жизнь) всеобъемлющий и независимый от иных ветвей власти общегосударственный (общефедеральный) финансовый контроль в РФ.
При определении понятия конституционных основ системы ГФК в РФ мы не ограничиваемся характеристикой ее организационной структуры - учреждением федеральных органов власти в лице Счетной палаты. Речь, также, идет о формировании соответствующего правового института, нормы которого закрепляют федеральную систему органов ГФК и их компетенцию, - права и обязанности в области ГФК,- регламентируют их деятельность по осуществлению финансового контроля и, наконец, устанавливают способы условия и порядок восстановления нормативного режима управления общественными ресурсами путем взаимодействия Счетной палаты РФ с иными органами государства и местного самоуправления. Именно в праве (законах и иных нормативных актах государства) находят свое концентрированное выражение цели и задачи ГФК как особого вида государственной деятельности - обеспечение законности (нормативности), эффективности управления общественными ресурсами и их целевого использования; именно с помощью правых механизмов обеспечивается результативность ГФК - своевременность и полнота устранения нарушений в области управления общественными ресурсами, предусматривающая в необходимых случаях и возмещение виновными лицами причиненного ущерба.
Такой подход к предмету ГФК, его роли и месту в деятельности государства общепризнан в странах с развитой экономикой. Это нашло свое отражение в нормативных документах, относящихся к международному праву. В преамбуле Лимской `Декларации руководящих принципов контроля`, принятой 9 Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году закреплено: `Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом`.
Определения понятия `финсовый контроль`, как и определения понятия `система ГФК в РФ`, имеющиеся в науке, страдают, на наш взгляд, неопределенностью и расплывчатостью. Так, например, В.М. Родионова и В.М. Шлейников, определяя финансовый контроль с точки зрения теории финансов, полагают, что `это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и степени их реализации, выявления отклонений, о которых целесобразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации` (см.: Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС. 2002, с.16). То же самое относится и к подходам к определению понятия `система ГФК в РФ`: они, как правило, изобилуют абстрактными терминами теории системного анализа, и отличаются один от другого лишь количеством неоднородных элементов, включаемых тем илим иным автором в систему ГФК. Так, например, В.В. Бурцев, характеризуя `двухуровневую организационно - структурную основу системы ГФК с позиций системного анализа`, показывает, что `1-й уровень - `ядро` структуры - включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а так же иные, непосредственно связанные с ним органы; 2-й уровень - `перефирия структуры - все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственных управленческих обязанностей` (см.: Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности. Менеджмент в России и за рубежом. No 2, 2001,с.89).
На наш взгляд, такой `механический` конгламерат разнородных терминов, используемых для определения понятия `система ГФК` размывает самостоятельность, как теории, так и практики ГФК. При этом сущность системы государственного финансового контроля в РФ, место и роль Счетной палаты, как основы этой системы, остаются не раскрытыми. В этом смысле весьма показательными являются научные и политические дискуссии о предмете ГФК, что имеет принципиальное значение для формирования его федеральной системы.
То же самое можно было бы сказать и о непрекращающиеся спорах о существовании в РФ `внешнего` и `внутреннего` государственного финансового контроля, о возможности построения в РФ либо ` жесткой - вертикальной`, либо `мягкой - конституционной` моделях ГФК. На наш взгляд, такие подходы к определению сущности ГФК не имеет под собой достаточных оснований; все эти споры, в конечном итоге, могут быть сведены к вопросу о власти в государстве и ее устройстве. Очевидно, что формирование федеральной системы ГФК в лице Счетной палаты и ее территориальных подразделений в регионах России будет способствовать установлению и проведению независимого и всеобъемлющего общегосударственного демократического контроля за финансовыми потоками, возникающими как результат использования общественных ресурсов.
Представляется, что одним из возможных подходов к решению этих
теоретических споров является предлагаемый нами институциональный подход к определению понятия `конституционные основы формирования федеральной системы ГФК`. При этом, мы выделяем два взаимосвязанных фактора, которые, на наш взгляд, имеют основополагающее значение для формирования системы ГФК в РФ: организационный и нормативно - правовой. Это и позволяет отделить конституционный (учредительный) государственный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ, от иных форм контроля над управлением финансами и использованием общественных ресурсов, в том числе президентского, парламентского, правительственного (административно - управленческого), судебного, прокурорского, аудиторского и т.д. Все эти иные формы (виды) контроля и надзора, включая ревизий финансовой деятельности субъектов хозяйствования, не имеют универсального и всеобъемлющего характера. Они осуществляются органами государства, а также и негосударственными организациями в пределах установленных законом специальных (ведомственных) полномочий и процедур. Так, например, Конституционный суд РФ, разрешает конкретные дела о соответствии Конституции РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, запросам судов о конституционности конкретного закона, запросам Президента РФ, запросам обеих палат Федерального собрания (см. об этом, ст.125 Конституции РФ).
Счетная палата РФ, кроме предусмотренных Федеральными законами процедур (см., например, Бюджетный кодекс РФ ФЗ No 145-ФЗ, 31 июля 1998), строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения независимого от иных ветвей власти всестороннего и всеобъемлющего общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации (см.: ст. 10 ФЗ ` О Счетной палате Российской Федерации). В этой неограниченности законом оснований (процедур) для инициации проведения финансового контроля, его объектов и времени проведения контрольных мероприятий мы видим еще одно проявление самостоятельность ГФК как особого вида государственной деятельности. И здесь для обозначения функциональной и организационной независимости Федеральных органов ГФК в лице Счетной палаты РФ от всех ветвей власти вполне уместно применение термина `внешний контроль`. Это относится и к проведению проверок деятельности органов государства, включая Правительство РФ и любого подчиненного ему учреждения (ведомства).
3. Особенности формирования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. История и современность.
Мы полагаем, чтов качестве звеньев системы ГФК могут выступать только однородные по своей природе компоненты. Такими компонентами являются, на наш взгляд, организационные формирования, состоящие из особых разрядов государственных служащих, выделенных из общества в процессе общественного разделения труда и предназначенных для выполнения особого вида государственной деятельности - контроля над управлением общественными ресурсами. К таким формирования, прежде всего, относится Счетная палата РФ; это - полномочный и решающий субъект общественных отношений, возникающих в процессе осуществления ГФК в РФ. Для обеспечения единства и результативности контроля Счетная палата привлекает к процессу осуществления ГФК различные органы государства и негосударственные организации.
Процессу формирования основ системы ГФК в РФ присущи свои особенности. В отличие от всех иных органов власти и государственного управления, выросших из недр прошлого общества и сохранивших преемственность в осуществлении своих функций, Счетная палата РФ возникает и формируется как основа системы независимого и всеобъемлющего федерального финансового контроля в новом демократическом обществе.
Прошлое общество не знало и не могло знать такого органа власти каким является Счетная палата РФ. Это было обусловлено господством государственной собственности и соответствующим устройством власти в Советском обществе.
Своеобразие политической системы Советского общества выражалось в ее однопартийности, безраздельном господстве КПСС. Партия рассматривала контроль как важнейшую часть организаторской работы по укреплению своей руководящей и направляющей роли в обществе и государстве. Всеобъемлющий контроль во всех его разновидностях партия осуществляла, как непосредственно, в форме независимого (внешнего) партийного контроля, так и через своих представителей, работающих в органах государства, на предприятиях, учреждениях, организациях (внутренний партийный контроль). Поэтому, будучи по природе своей государственным делом, контроль в СССР всегда носил характер партийно - государственного контроля.
Что же касается органов Госконтроля, существовавших в СССР в переходный после ВОСРеволюции период, то они (например, РКИ) по существу являлись органами диктатуры пролетариата. Они, как и иные органы Советской власти, обеспечивали укрепление роли коммунистической партии в деле переустройства общества, привлекая рабочих и беднейших крестьян к управлению государством и исключая из своих рядов государственных служащих (см.: В.И.Ленин. ПСС. т.40, с. 65 - 66).
Основной задачей органов контроля в Советском обществе являлось проведение систематической проверки исполнений деректив партии и правительства советскими, хозяйственными и другими организациями и должностными лицами как необходимого фактора укрепления государственной дисциплины и социалистической законности. Это, например, находило свое выражение в контроле за формированием и исполнением плана социально - экономического развития СССР и государственного бюджета СССР. Обязательной, и, надо отдать должное, безукоризненной по исполнению процедурой принятия этих актов было предварительное (как правило, предновогоднее) обсуждение проектов плана и бюджета на очередной год на пленумах ЦК КПСС. Решения партии о проекте плана и бюджета СССР уже сами по себе имели силу нормативных актов, обязательных к исполнению. Партийное одобрение народно - хозяйственного плана и бюджета СССР оформлялось Постановлением Пленума ЦК КПСС, что обеспечивало их безусловное принятие высшими органами государственной власти, ибо абсолютное большинство депутатов Верховного Совета СССР составляли представители правящей партии.
` Из зала в зал переходя...`,- эти строки из популярного в те времена стихотворения С.В. Михалкова адекватно отражают существо процесса принятия государственных решений, особенности устройства власти и ее осуществления в прошлом обществе.
Безусловное исполнение народнохозяйственного плана и бюджета СССР обеспечивалось, как уже было сказано выше, внешним и внутренним партийным контролем. Последний осуществлялся партийными организациями предприятий, учреждений и организаций, начиная с повсеместно созданных партийных групп - первичных ячеек партии (см., например, Постановление Пленума ЦК КПСС от 27 декабря 1983 года ` О проектах государственного плана экономического и социального развития СССР и государственного бюджета СССР на 1984 год. Материалы Пленума ЦК КПСС 26 - 27 декабря 1983 года. М, 1983, с. 25-30). Так, партия, организуя и координируя деятельность всех компонентов политической системы общества, сохраняла единство власти в государстве и обеспечивала ее принадлежность определенным социальным силам.
Укрепление своей руководящей роли в обществе и государстве партия
всегда рассматривала с позиций укрепления партийного контроля. Для этого органы партийно - государственного контроля Постановлением Пленума ЦК КПСС от 6 декабря 1965 года были преобразованы в органы народного контроля. Последние причудливо сочетали государственный контроль с общественным контролем. Партийное руководство работой органов Народного контроля (внешний и внутренний контроль) по существу означало, что функции государственного контроля полностью перешли к партии, а сам контроль изменил свою природу. Из социалистического контроля `за мерой труда и мерой потребления` он фактически превратился в политический контроль за исполнением решений партии; задачи укрепления государственной дисциплины и порядка, охраны имущества подменялись обеспечением партийной дисциплины, т.е. безусловным исполнением норм партийной жизни.
Многие исследователи связывают начало краха КПСС и развала СССР с отменой статьи 6 Конституции СССР 1977 года. В ней, как известно, было закреплено руководящее (господствующее) положение КПСС в Советском государстве и обществе и установлено, что решения партии имеют силу общеобязательных правил поведения для всех органов государства и негосударственных организаций, для всего общества. Фактически любые решения (нормы) партии были прировнены конституционным нормам, а их исполнение обеспечивалось силой государства.
Представляется, что дело тут не только в юридической конституции. Конституция, как Основной закон государства, не решает вопросы об исторических судьбах политических партий, тем более господствующих; не решают конституции и вопроса об устройстве власти в государстве. Известно, что многомиллионная КПСС и до введения в действие ст.6 Конституции СССР 1977 года фактически единолично управляла государством, определяя его политику. Политический крах КПСС был обусловлен коренными изменениями в соотношение сил в самой партии.
К середине 80-х годов 20 столетия в рядах ее кадровой номенклатуры сложилась особая сила, сплоченная общностью специфических, главным образом, имущественных интересов, Несогласие с политикой КПСС, решениями ее центральных органов выражалось, прежде всего, в неприятие всеобъемлющего политического контроля и вмешательства партии во все сферы жизнедеятельности общества. К его отмене страстно стремились не столько последовательные сторонники переустройства общества на подлинно демократическох началах; те же цели преследовала и определенная часть актива партии, - хозяйственного и тесно примыкавшего к нему комсомольского актива. Эти силы обладали немалым опытом бюрократического управления государством и обществом, фактически обладали исключительными властными полномочиями по распоряжению государственной собственностью. Переход политической власти внутри партии (и государства) к этим социальным группам позволял мирно решить вопрос об юридическом оформлении этих фактических властных полномочий как `неотъемлимого, священного и неприкосновенного` права собственности (право владения, пользования и распоряжения). Объединение партийно- государственной номенклатуры с подлинно демократическими силами общества под лозунгом `демократия - свобода рыночных отношений` не заставило себя ждать.
Таким образом, внесение изменений в Конституцию СССР в середине 80-х годов 20 столетия - это лишь запись итогов борьбы внутри самой Коммунистической партии, ибо решение об отмене ст.6 Основного закона СССР, принималось по преимуществу членами партии ( как действующими, так и до недавнего времени состоявшими в ее рядах), представлявшими большинство Съезда народных депутатов СССР. В этом решении, кроме общедемократических задач, были выражены интересы стоящих у власти сил, стремившихся к отмене повсеместного партийного контроля над хозяйственной жизнью страны и социально - культурным строительством, над производством и распределением материальных благ и, наконец, над деятельностью государственного аппарата. Последовавший через короткий промежуток времени развал политической системы Советского общества и формирование Российской Федерации как независимого государства по существу привели к ликвидации контроля как необходимого вида государственной деятельности; иной организованной силы, кроме Коммунистической партии, способной провести повсеместный государственный контроль, в России того периода не было. Преемственность в осуществлении повсеместного и всеобъемлющего контроля как неотъемлимой функции государственной власти была прервана. Этому способствовало и новое устройство государственной власти в России с его объективно необходимым для коренных преобразований общества преобладанием исполнительно - распорядительных функций. Это обеспечило скоротечное (`внеплановое`) разгосударствление основных отраслей экономики России.
Услиление роли исполнительно - распорядительных органов в структуре органов государства - закономерный процесс государственного строительства в эпоху революционных преобразований в любом обществе. Об этом свидетельствуют, например, особенности устройство государства в России после прихода к власти партии большевиков. Ее лидер В.И. Ленин занял пост Председателя Совета Народных Комиссаров - исполнительно- распорядительного органа Советской власти. Он держал под личным контролем всю организационную работу по переустройству хозяйства старого общества на новый коммунистический лад. Это позволило большевикам немедленно провести в жизнь первоочередные решения Советской власти, в том числе и ввести общегосударственный рабочий контроль во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных и прочих предприятиях с числом рабочих и служащих не менее 5 лиц или с оборотом не менее 10 000 рублей в год.).
К началу 20 века властные полномочия по распоряжению государственной собственностью, принадлежавшие политическим силам прошлого общества, соединились в новой России с ее юридическим обладанием. Более того, силы, выросшие из недр старого общества, сохранили старые привычки и методы управления (распоряжения и использования) той доли общественной продукта, которая остается в государственной собственности. Речь, прежде всего, идет о господствоваших до недавнего времени `клановых - ведомственных и местнических` подходах к формированию бюджетов разных уровней и, соответственно, к расходованию государственных средств и использованию государственной собственности. Все это не могло не отразиться на процессе осуществления ГФК в России в последнее десятилетие 20 века: формирование федеральной системы его органов в период перехода России к рыночным отношениям не было завершено.
Таким образом, система органов ГФК не вырастает из прошлого общества. Она рождается и формируется в ходе революционных преобразований и коренных изменений общественного устройства России: перехода от господства государственной собственности к многообразию форм собственности и хозяйствования. Периоду становления рыночной экономики в РФ соответствует и система ГФК, обусловленная особенностями устройства государственной власти в этот переходный период.
После прихода к власти президента Российской Федерации В.В.Путина наша государственность переживает период, когда достигнуто такое равновесие политических сил, что государственная власть на время получила известную самостоятельность по отношению ко всем слоям общества и выступает как посредница между ними. Истории известны такие примеры, известна и недолговечность таких периодов политического развития общества и государства.
Российская экономика новейшего времени переживает переходный
период. До сих пор не решен вопрос о собственности как на федеральном, так и
на региональном и местном уровне. Об этом, в частности, свидетельствуют незатухающие коллизии по поводу проинадлежности, раздела и передела объектов собственности РАО ` ГАЗпром`, РАО ЕЭС России, а также иных объектов собственности, относящихся к различным сферам экономики России. Промежуточным и `неожиданным` для идеологов `демократического пути к рыночной экономике` результатом развития России к концу двадцатого века стало не только экономическое господство, но и политическое засилие небольших групп представителей крупного финансово- промышленного капитала, олицетворяемого, так называемыми, `олигархами`.
Демократическая республика, провозглашенная Конституцией России 1993 года, как известно, официально не знает различий между гражданами по их финансовому состоянию; закон в процессе выборов юридически приравнивает богатого и бедного. Капитал же осуществляет свою власти еще и косвенно, но зато, тем вернее. Это привело к тому, что государственный контроль за деятельностью предприятий различных форм собственности, в части оценки прогнозов их развития (производственное планирование) и оценки доходов от использования приватизированной государственной собственности, значительно сузился, а порой и неоправданно ликвидировался. Одновременно расширяется сфера действия негосударственного контроля за состоянием финансов и иных активов со стороны аудиторских и страховых фирм, кредитных организаций (см.: А.Подберезкин. С.Суров. Е.Кириков. Государственный финансовый контроль - от частного к общему. Финансовый контроль, No1, 2002, сс.11 -17).
В связи с этим вопрос об установлении государственного контроля над общественными материальными, денежными и социальными ресурсами, в том числе и формах и методах контроля над корпоративными финансами, приобретает не только практически - политическое значение; он имеет самое злободневное значение как вопрос о разъяснении гражданам России того, что будет делать власть в ближайшем будущем.
Таким образом, формирование федеральной системы ГФК является необходимым элементом устройства власти в современном демократической России и укрепления общественного авторитета власти. В условиях незавершенности процесса формирования российской политической системы общества, составной частью которой являются органы ГФК, любые решения власти в области формирования, распоряжения и использования общественных ресурсов могут опираться только на авторитет силы государства и его органов.
3. Организационная структура системы ГФК. Счетная палата и иные компоненты системы ГФК.
Состав и структура системы ГФК в РФ определяются целями и задачами государственной власти на том или ином этапе его развития.
Основой (ядром) системы ГФК в РФ является Счетная палата. Место этого органа власти в системе ГФК обусловлено природой и назначением Счетной палаты.
Согласно Конституции РФ и Федеральном Законом, принятым в ее исполнение основными задачами Счетной палаты РФ являются: осуществление контроля за бюджетным процессом РФ - контроль за формированием и исполнением Федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; экспертиза обоснованности проектов федеральных законов, а также нормативно правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих распоряжение бюджетными средствами; анализ выявленных отклонений от установленных бюджетных показателей; контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в ЦБ и иных банках и финансово - кредитных учреждениях (см. Федеральный Закон `О Счетной палате РФ`).
Таким образом, основным направлением деятельности Счетной палаты является проведение контроля над управлением государственными ресурсами, прежде всего, фиансовыми. Вместе с тем, очевидно, что объектом контроля Счетной палаты, действующей по уполномочию государственной власти, является управление общественными, прежде всего финансовыми ресурсами России в целом, независимо от того, находят они свое воплощение в бюджетах разных уровней (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований) или нет.
При проведении контрольно - ревизионной деятельности Счетная палата в пределах своих полномочий привлекает к участию в проводимых ею мероприятих различные органы государства и их представителей. Круг этих органов очерчен в ст.22 ФЗ `О Счетной палате РФ`.
Кроме федеральных органов власти и управления, привлекаемых Счетной палатой к осуществлению ГФК, в регионах России созданы и действуют контрольно - счетные органы субъектов Федерации и счетные органы муниципальных образований. Специфика их участия в осуществлении ГФК обусловлена их природой: они созданы и развиваются как подразделения законодательных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Компетенция этих органов в области финансового контроля ограничена полномочиями органа, их создавшего. Как правило, это - контроль за исполнением бюджетов соответствующих территориальных образований. В силу этого, контрольно - счетные органы субъектов РФ самостоятельно не осуществляют функции государственного финансового контроля. Для наделения, например, контрольно - счетных органов субъектов Федерации полномочиями ГФК необходимо внести изменения в Конституцию РФ и иные Федеральные законы, что практически невозможно и политически нецелесообразно: субъекты РФ не могут быть наделены общегосударственными контрольными полномочиями; это - исключительная прерогатива федеральной государственной власти. Иное дело, когда Счетная палата РФ привлекает эти органы к осуществлению ГФК.
Порядок и способы такого участия могут быть предусмотрены, как
федеральным законодательством, так и ведомственными актами Счетной палаты РФ. При этом мы не исключаем возможность делегирования этим региональным органам на определенный период времени части полномочий Счетной палаты РФ по проведению отдельных контрольных мероприятий (например, оценка реальности доходов проекта бюджета субъекта Федерации на очередной год, прогноз исполнения бюджета по доходам и расходам и мониторинг денежного потока, проведение предварительных контрольных проверок хозяйствующих субъектов и т.д.). При этом право принятия окончательного решения по конкретному делу остается за федеральным органом ГФК. Это относится, например, к проведению Счетной палатой плановых проверок и ревизий на местах, в регионах РФ.
Основы такого взаимодействия заложены созданием в декабре 2000 года Ассоциации контрольно - счетных органов субъектов РФ. Это позволяет Счетной палате РФ целенаправленно влиять на бюджетно - финансовую политику государства как в центре, так и в регионах. В этом смысле весьма актуальной задачей является разработка способов и методов привлечения к деятельности Счетной палаты РФ контрольно - счетных органов муниципальных образований, что, несомненно, будет способствовать укреплению единства власти в РФ, установлению всеобъемлющего общефедерального финансового контроля.
То же относится и к способам привлечения к деятельности Счетной палаты
РФ многочисленных организаций, занимающиеся экспертно - аналитической деятельностью, - аудиторских и консалтинговых фирм и компаний. Участие этих формирований и их представителей в обеспечение деятельности Счетной палаты РФ обусловлено самой жизнью: необходимостью применения современных методов и технологий финансовой экспертизы и диагностики финансового состояния хозяйствующих субъектов.
Участие экспертно- аналитических и иных негосударственных организаций и их представителей в мероприятиях Счетной палаты предусмотрено ст. 22 Федерального закона ` О Счетной палате РФ`. Разработка процедур (формы, методы, способы, порядок) их взаимодействия является, на наш взгляд, сугубо `ведомственным` делом Счетной палаты и не нуждается в правовом оформлении.
Время, когда формирование фондов денежных средств и распоряжение общественными ресурсами опиралось на силу государства и авторитет его органов, `неформальные` отношения центра и регионов, телефонное право уходит в прошлое. Эффективное управление делами государства, обеспечивающее ему максимальный доход, как специфическому участнику экономических отношений, возможно только на базе экономической теории, привлечения современных методов финансового менеджмента и соответствующей оценки его качества. Система ГФК должна опираться на комплексный финансовый анализ общественных ресурсов государства в целом и хозяйствующих субъектов в отдельности, включая оценку бюджетирования и хозяйственного планирования органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций; проверку методов оптимизации структуры капитала и прогнозирование результатов принятых инвестиционных решений и т.д.
В настоящее время большинство региональных контрольно - счетных органов не в состоянии самостоятельно справиться с этой задачей. Они в основном занимаются бухгалтерским учетом и контролем за соблюдением норм местного законодательства и не способны (за редким исключением) решать сложные проблеммы реальной оценки эффективности управления общественными ресурсами. Привлечение к региональному ФК наиболее продвинутых (московских) консалтинговых фирм и их представителей потребует затрат, несоизмеримых с предлагаемыми решениями. Поэтому создание при Счетной палате РФ специализированного научно - исследовательского института - это мера весьма своевременная и оправданная. Методологическое (и програмное) обеспечение единства ГФК в масштабах РФ, создание информационной и аналитической базы для последующего формирования и деятельности региональных отделений Счетной палаты РФ - эти и иные направления деятельности института Счетной палаты будут способствовать комплексному решению вопросов формирования федеральной системы ГФК.
Таким образом, организационной основой федеральной системы органов ГФК в РФ является Счетная палата. Она привлекает к осуществлению ГФК иные организации, прежде всего, Контрольно - счетные органы субъектов Федерации и муниципальных образований, обеспечивая единство и универсальность ГФК в масштабах России. Что же касается вопроса об участии в системе ГФК иных органов государства, то их полномочия в области обеспечения государственного контроля определяются их природой и назначением. На наш взгляд, речь идет главным образом, не столько об участии иных органов государства в осуществлении государственного финансового контроля в одном ряду со Счетной палатой, сколько о налаживании их взаимодействия со Счетной палатой РФ при обеспечении результативности ГФК.
4.Конституционные основы формирования системы ГФК как правового института.
Конституционные и иные нормы, составляющие правовой институт системы ГФК, неоднородны и имеют свои особенности.
Одни из них, так называемые, материальные нормы права, определяют круг общественных отношений, составляющих предмет ГФК, и устанавливают субъектов этих отношений; они отвечают на вопросы: `Кто и Что?`. К ним относятся конституционные и иные нормы права, которые содержаться в правовых актах Российского государства (Конституция РФ, Федеральные Законы, Указы Президента РФ и др.). Они закрепляют цели изадачи ГФК, статус и полномочия Счетной палаты как федерального органа ГФК, устанавливают ее компетенцию (права и обязанности) в области организации и проведения ГФК в РФ. Сюда же относятся и ряд норм, устанавливающих состав и структуру Счетной палаты, основные направления и формы (способы) ее деятельности. (см.: п.5 ст. 101 Конституции РФ; ст.2 и ст.9 ФЗ `О Счетной палате РФ`, No4 - ФЗ, 11 января 1995 г; см., так же: ст. 265 и др. ст.ст. Бюджетного Кодекса РФ).
На наш взгляд, весьма насущным и оправданным является постановка вопроса о внесении изменений и дополнений в конституционные установления о Счетой палате РФ и необходимости закрепления ее организационной структуры как централизованной системы. В ныне действующей Конституции РФ 1993 г. этим вопросам не было уделено должного внимания: нормы о полномочиях Счетной палаты РФ и порядке ее образования выражены недостаточно четко, размыты в ряде статей Коституции РФ (п. 5 ст. 101, пп. и) п.1 ст. 102, пп. г) п.1 ст. 102) и требуют своего совершенствования. На наш взгляд, конституционные установления о Счетной палате РФ, - основы федеральной системы, Председатель Счетной палаты и ее аудиторы, устройство Счетной палаты в субъектах Федерации и на местах (местное самоуправление), - должны быть объединены в отдельную статью Основного закона РФ по аналогии с положениями о Коституционном суде РФ и Прокуратуре РФ. Эти учредительные нормы могли бы найти свое место в особом разделе новой Конституции РФ, посвященном органам государственного контроля и надзора.
Полномочия Счетной палаты РФ в области контроля финансово - хозяйственной деятельности негосударственных образований и организаций любых форм собственности, включая контроль за деятельностью органов местного самоуправления, достаточно четко определены и законодательно закреплены в ст. 12 действующего Федерального закона ` О Счетной палате Российской Федерации`. Эти полномочия нуждаются скорее в практической реализации, чем в их уточнении.
Конституционные и иные материальные нормы права, составляющие основу института ГФК, реализуются в многообразной деятельности Счетной палаты и ее аудиторов, а также иных лиц и организаций, участвующих в процессе осуществления ГФК в РФ. Эта деятельность обеспечивается специфическими нормами, которые в науке принято называть процедурными или процессуальными. Они отвечают на вопросы: `Как? Каким образом?` осуществляется общегосударственный финансовый контроль в РФ. К ним относятся нормы права, которые регулируют порядок образования органов ГФК и определяют методы контрольной деятельности Счетной палаты РФ при осуществлении своих конституционных полномочий.
Неотъемлимым компонентом правового института системы ГФК являются нормативные акты Счетной палаты, - стандарты, положения, постановления, инструкции, Этический кодекс сотрудников и иные нормативные документы, определяющие условия и порядок проведения проверок и ревизий, устанавливающие методики оценки управления общественными ресурсами (см., например, Методические указания по организации и проведению контрольных мероприятий в системе органов федерального казначейства по исполнению доходов федерального бюджета. - Постановление коллегии Счетной палаты РФ No37 (273) от 19.10 2001г.). Особое значение в их ряду занимает Регламент Счетной палаты РФ, утвержденный Постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 24.03.98 г. No 9 (122). Регламент определяет внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, закрепляет и регулирует процесс осуществления аудиторами Счетной палаты своей компетенции (должностных прав и обязанностей), определяет порядок взаимодействия структурных подразделений аппарата Счетной палаты и порядок подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности Счетной палаты (см. также: Порядок организации методологического обеспечения Счетной палаты РФ. Стандарт 1-1. М.,2001г.).
Одной из основных задач формируемого института системы ГФК в РФ является установление и законодательное закрепление процедур согласования и координации деятельности Счетной палаты РФ с иными органами власти (законодательными, исполнительно - распорядительными и судебными) в процессе обеспечения результатов комплексных ревизий и тематических проверок (см.: ст. 9 ФЗ ` О Счетной палате РФ`). Эти отношения возникают в процессе восстановления необоснованно заниженных доходов и ненормативных расходов государственных средств, нецелевого использования общественных ресурсов в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды и, в силу своей значимости, требуют четкого нормативного определения условий, форм и методов возмещения причиненного государству и обществу ущерба.
В прошлом, Советском обществе процедуры, связанные с определением способов и средств возмещения ущерба, а так же принятием мер государственного принуждения к нарушителям партийной и государственной дисциплины по преимуществу регулировались политическими методами. Весьма примечательными являются такие закрытые для общественности партийные документы, как инструкции и циркулярные письма руководящих органов партии, а так же решения Пленумов ЦК КПСС по отдельным вопросам укрепления партийной дисциплины и обеспечения государственного контроля. По существу это были прямые методические указания органам государства: как?, каким образом?, применять нормы права для обеспечения эффективности результатов контрольной деятельности партии. В случае пробелов в праве, общественные процессы, связанные с осуществлением финансового контроля и обеспечением его результатов, напрямую регулировались партийными нормами.
В ныне действующем законодательстве этим процедурным вопросам не уделено должного внимания. Федеральный закон `О Счетной палате РФ` (см.: ст. 22, а так же ст.ст. 23-24) определяет общие подходы взаимодействия Счетной палаты с органами государства и негосударственными организациями, оставляя за скобкой Закона вопросы обеспечения результатов проводимых ревизий и проверок. Так, например, в ст. 23. Закона `О Счетной палате` говорится, что `по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам гросударственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений организаций представления для принятий мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности`. Очевидно, что без наделения, например, Счетной палаты необходимыми полномочиями, в частности, правом обращения в органы суда за защитой нарушенных интересов государства (исковых заявлений о возмещении причиненного государству ущерба) финансовый контроль не будет иметь практических результатов. Так, только в 2001 году в результате проверок Счетной палаты РФ году выявлено неэффективное использование государственных средств на сумму 60.0 млрд. рублей. Правительство и Минфин РФ официально признали, что в 2001 году выявлены нецелевое использование, растраты и другие злоупотребления на сумму 96.0 млрд. рублей. И лишь 17 млн. рублей (т.е. 0.00017 % от суммы ущерба) удалось вернуть по назначению (см.: Кому контролировать контроль. - Российская газета, 11 апреля 2002 г. No65). Результативность возврата потерь государства - удручающая.
Правовой институт ГФК включает также и иные правовые и социальные нормы. К ним относятся:
- нормы, содержащиеся в правовых актах органов Государственной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления, определяющие порядок формирования региональных и местных контрольно - счетных органов, их компетенцию,
- нормы, содержащиеся в правоприменительных актах контрольно - счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, обобщающие методологию проведения контрольных мероприятий в регионах РФ взависимости от особенностей социально - экономического устройства региона (см.: Методические рекомендации о порядке проведения ревизий по исполнению бюджета по доходам муниципальных образований городов (районов) Челябинской области),
- нормы, содержащиеся в актах негосударственных организаций (аудиторских, консалтинговых и иных), - Уставах и Положениях, - и отражающие предусмотренные Федеральным Законом `О Счетной палате в РФ` порядок и формы участия этих формирований в обеспечении деятельности Счетной палаты. Уставах и Положениях, будут. То же относится к стандартам и методикам (правилам) проведения финансового анализа хозяйствующих субъектов, разработанных и применяемых аудиторскими и консалтинговыми организациями. Эти разработки, после их утверждения Счетной палатой, могут применяться в качестве нормативных методологических документов для обеспечения ГФК в регионах России.
В силу конституционного признания России частью мирового сообщества (см.: Конституция РФ 1993 г., Преамбула.) государственно - правовой институт
ГФК в РФ с необходимостью опирается и на ряд международных норм, содержащихся в Лимской Декларации основополагающих принципов контроля от 1977 года, Уставе ЕВРОСАИ, Этическом кодексе ИНТОСАИ для аудиторов в государственном секторе, принятом 16 Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в ноябре 1998 года.
Таким образом, конституционные основы правового института системы ГФК в РФ включают контитуционные нормы права, закрепляющие систему органов ГФК, их полномочия и основные направления деятельности, а также иные правовые и социальные нормы, устанавливающие и регулирующие порядок и условия его осуществления в РФ. Одним из составных нормативных компонентов этого института являются методики и стандарты проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности в РФ.
5. Счетная палата РФ и контрольные органы Министерства Финансов РФ: природа и особенности предметов ведения.
Счетная палата Российской Федерации не подменяет органы государства и государственные учреждения, которые осуществляют отдельные виды административного (управленческого) контроля над финансами в пределах своей ведомственной компетенции. Так, Министерство финансов РФ, будучи одним из элементов федеральной системы органов исполнительной власти в РФ (см. об этом: ст. 77 Конституции РФ), наделено Правительством РФ полномочиями по разработке и реализации единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ. В пределах своей компетенции Министерство финансов РФ осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, (см.: п.14 ст.6 Положения о Министерстве финансов РФ в ред. Постановления Правительства РФ от 18.06.99, No 643). Для этого Министерство финансов РФ создает специальные контрольно - ревизионные органы, делегируя им часть своей компетенции. Очевидно, что права и обязанности этих контрольных органов Министерства финансов РФ не могут превышать полномочий органа их создавшего.
Вместе с тем, содержание ряда нормативных актов исполнительных органов власти РФ свидетельствует о стремлении `явочным` порядком наделить контрольно - ревизионные органы Министерства финансов РФ полномочиями государственного финансового контроля.
Так, согласно Постановлению Правительства РФ `О контрольно - ревизионном управлении Министерства финансовов Российской Федерации в субъектах РФ` от 6 августа 1998 г. No 888 (впоследствии преобразованое в Департамент соответствующего Министерства) эти органы `в пределах своей компетенции, осуществляют последующий государственный финансовый контроль на территории регионов РФ` (см.: Постановление Правительства РФ от 06. 08.98г., No 888; см.: также п. 9 Положения `О Министерстве финансов РФ`. - Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г No273).
Обращает на себя внимание неопределенность полномочий, а по существу неограниченность круга деятельности этих органов. Более того, этот акт предусматривает осуществление финансового контроля на договорной, т. е. коммерческой основе, что противоречит федеральному законодательству о государственной службе вообще, деятельности государственных контролеров - ревизоров, в особенности. Так, в подпункте г) пункта 5 Положения ` О контрольно - ревизионном управлении Министерства Финансов РФ в субъектах РФ говорится, что эти органы осуществляют финансовый контроль за движением средств бюджетов субъектов РФ и органов местного самоуправления , внебюджетных средств и доходов от имущества `...в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на договорной основе...`. Для обеспечения `вневедомственной` работы контролеров - ревизоров Министерства финансов РФ предусмотрено и соответствующее их статусу финансирование: `расходы по проведению ревизий и финансовых проверок, возмещаются соответствующими органами власти субъектов РФ и органов местного самоуправления`, т. е. за счет бюджетов соответствующих уровней. И, наконец, эти органы, входящие в систему исполнителной власти, были правом `осуществлять в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово - хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба (см.: п. з) ст.5 Положения о КРУ Министерсва финансов РФ от 6 августа 1998 г.No 888).
Очевидно, что нормативные указания на возможность совмещения в руках одной ветви власти исполнительно - распорядительных функций и функций контроля над управлением общественными ресурсами ни к чему хорошему не приведет. Весьма сомнительно и применение термина `осуществление государственного финансового контроля` для обозначения одного из видов административной деятельности Министерства финансов РФ. Вообще говоря, этот `министерский` контроль является `государственным` только по определению органа государства, его осуществляющего.
В силу свой ведомственной соподчиненности, закрепленной соответствующими нормативными актами, исполнительная деятельность КРУ Министерства финансов РФ не подпадает под определение понятия `ГФК` в том смысле, в каком мы его употребляем в этой работе. В связи с этим, контрольно - ревизионные органы Министерства финансов РФ, взятые в отдельности, вне связи со Счетной палатой РФ, не могут рассматриваться в качестве компонента федеральной системы ГФК, способного к самостоятельной и деятельности. То же относится и к нормативным актам Правительства РФ: Положение о контрольно - ревизионных органах Министерства финансов РФ в субъектах РФ от 6 августа 1998 г. No 888 по природе свой является сугубо ведомственным актом исполнительных органов власти и не может быть отнесено к конституционным основам формирования системы ГФК в РФ как правового института.
Что же касается Счетной палаты РФ, то у нее - своя, независимая от всех иных ветвей власти сфера деятельности; она действует в рамках Конституции Российской Федерации и Федерального закона `О Счетной палате РФ` и по уполномочию власти народа. И здесь самостоятельность Счетной палаты РФ, как органа решающего и независимогоот всех иных ветвей власти, не могут подвергаться сомнению. Именно в этом направлении, - отмечает Председатель Счетной палаты Российской С.В. Степашин, - работала и будет работать Счетная палата России` (см.: С.В.Степашин. Нам не нужны особые полномочия. Финансовый контроль. НП ` Издательский дом `Финансовый контроль`, No 3, 2001 г., с.5).
6. Особенности контрольной деятельности Счетной палаты.
Счетная палата РФ, в отличие от всех иных органов государства и организаций, обеспечивающих наблюдение за фактическим состоянием управления социально - экономическими процессами, призвана с достаточной достоверностью и точностью оценить процессы управления, связанные с формированием, распоряжением и использованием ресурсов государства и общества, Эта оценка выражается в количественном и качественном определение значений показателей исследуемого объекта и выявлении отклонений от заданных (нормативных) параметров. Результаты деятельности Счетной палаты РФ (заключения и представления) базируются на экспертно - аналитическом сравнении фактического состояния управления социально - экономическими процессами с желаемым и необходимым (нормативным) в их стоимостном (денежном) и социальном выражении (социальный эффект). Другими словами, функции Счетной палаты не ограничены организацией и проведением ГФК; она призвана активно участвовать в формировании политики государственной власти в области управления общественными ресурсами: изучать и анализировать работу органов государства, учреждений, фондов и негосударственных организаций, `предупреждая` их от возможных нарушений по распоряжению государственными и общественными ресурсами и их использованию, предлагая необходимые практические изменения в работе этих органов и организаций для недопущения отклонений от заданного режима управления. При этом, особое значение приобретает осуществляемая на основе показателй риска прогнозная оценка решений органов власти по распоряжению ресурсами, т.е. предварительный контроль.
Сегодня разработка бюджетов и отдельных государственных программ, как правило, носит одномерный характер. Оценка бюджетов и программ производится набором показателей, характеризующих их экономическую и социальную эффективность при условии их неизменности, т. е. в состоянии `покоя`. Однако, при их реализации могут возникать и, практически всегда, имеют место отклонения от заданного режима под воздействием различных неконтролируемых факторов. До настоящего времени эти возможные отклонения не принимались во внимание при формировании бюджета и государственных програм. Это обстоятельство вызывает необходимость прогнозировать также и эти возможные отклонения с помощью соответствующих показателей, включая показатели риска государства и общества. Как справедливо отмечено специалистами Экспертно - консультативного совета при Председателе Счетной палаты, `при оценке прогноза социально - экономического развития России на 2002 год, актуальность оценки рисков государства и общества подтверждается именно подобным использованием минимаксного подхода, при котором действительная картина кардинально разойдется с прописанной в бюджете, в итоге о нем скоро можно будет забыть, а следовательно, и ни за что не отвечать (см.:Бюллетень Экспертно - консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации No 5, 2001,с. 9).
Только так можно прекратить практику безответственной `игры в цифры`: как, например, обеспечить фактический контроль доходов от продажи нефти при прогнозе показателей 18 -24 долларов США за баррель нефти или оценить непредвиденные расходы государства при годовом прогнозе инфляции 12- 14 процентов. Если при формировании расходов бюджета на 2002 год его разработчики ориентировались на минимальный показатель цены на нефть, то как быть со вторым прогнозом? Очевидно, что цена денег имеет свою особенность: деньги `сегодня` стоят дороже денег ` завтра`. Рост инфляции не на 12 % , а на 14 % адекватно отразиться на снижении доходов населения, Так, например, пенсионер, получающий сегодня 600 рублей в месяц, к концу 2002 года фактически будет получать 516 рублей, а его доходы уменьшаться соответственно не на 50 рублей (12 % инфляции), а уже на 84 рубля(14 %).
Что же касается индексации доходов отдельных категорий граждан, то при этом следует учитывать динамику роста розничных цен, например, на продукты питания на внутреннем товарном рынке. Рост цен под воздействием различных факторов превышает прогнозные темпы инфляции. В результате можно уже сегодня прогнозировать значительное снижение к концу 2002 года фактической платежеспособности пенсионеров и других социальных групп общества по основным, жизненно необходимым видам потребительской корзины - продуктам питания. Очевидно, что показатель падения платежеспособности граждан России значительно превысит прогнозный показатель уровня инфляции.
Летом 2002года принято решение увеличить пенсию. Причем не на 7%, как планировалрось, а на целых 9%. В итоге пенсия должна в среднем вырасти на 117 рублей. При этом остается за скобками повышение цен на бытовой газ, электричество и т.д. на 10 - 13%. Таким образом, уже к лету 2002 года рост стоимости коммунальных платежей фактически съел прибавку к пенсиям. К этому следует добавить, что согласно информации экспертов стоимость потребительской корзины за это же время увеличилась на 8 - 10%.Согласно данным Нижегородского областного комитета государственной статистики сводный индекс потребительских цен на все товары и платные услуги в июне 2002 года увеличился на 15,1% по отношению к июню 2001 года. Таким образом, фактически пенсия за один год сократилась сократилась на 15%.
Оценка (пргноз) показателей риска бюджетов и программ, - общегосударственных, региональных и местных,- по существу является предварительным финансовым контролем. Специалисты Экспертно - консультативного совета при Председателе Счетной палаты РФ разрабатывают методики оценки бюджетных рисков (см. об этом: Оценка прогноза социально - экономического развития России на 2002 год. Бюллетень Экспертно - консультативного совета при Председателе Счетной палаты РФ, 2001, No 5,с.9). Предварительный прогноз отклонений ожидаемых финансовых показателей бюджетов от желаемого их уровня, позволит принимать более обоснованные решения по формированию бюджетов разных уровней, оценивать реальность их исполнения. При этом общегосударственный финансовый контроль становится эффективным и результативным уже на стадии формирования бюджетов и программ.
Полагаем, что одной из задач научно - исследовательского института Счетной палаты, о создании которого речь шла выше, является, разработка и внедрение в практику ГФК единых стандартов и методик проведения экспертиз проектов бюджетов всех уровней и методик оценки эффективности федеральных и региональных социально - экономических проектов и программ с учетом финансовых рисков. Считаем необходимым дополнить проект `Положения о структуре, содержании, порядке подготовки, рассмотрении и предоставлении Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации заключения Счетной палаты РФ на проекты федерального закона `О федеральном бюджете на ... год`, разрабатываемого Счетной палатой РФ, пунктом `Об оценке (экономической и социальной) рисков исполнения доходов и расходов Федерального бюджета`. Полагаем, что эти разработки явятся существенным вкладом интситута в дело формирования системы ГФК и его практического осуществления.
7.Плановые показатели социально - экономического развития России - - критерий оценки эффективности управления общественными ресурсами, исполнения государственных Программ.
Представляется, что одной из существенных предпосылок для обеспечения всеобъемлющего контроля за формированием и реализацией социальной политики государственной власти является разработка и принятие плана социального и экономического развития России (далее План развития России - Е.К.).
Под Планом развития России мы понимаем государственный документ, содержащий систему заранее намеченных и обоснованных для выполнения заданий, которые определяют порядок, сроки и последовательность програмной и оперативной деятельности органов государства, учреждений и организаций по социально - экономическому развитию России, обеспечению государства и общества ресурсами, необходимыми и достаточными для их жизнедеятельности.
В настоящее время Российское государство не имеет Плана развития России как государственного документа. Есть прогноз развития РФ на период до 2004 года, а, как известно, прогноз всегда является неопределенным. Та же ситуация характерна и для субъектов Федерации и муниципальных образований.
Основным государственным документом в области социальной политики является Федеральный бюджет. Бюджет содержит ряд заданий по финансированию отдельных направлений жизни общества. Однако, в силу своего функционального назначения, бюджет не может заменить Плана развития России. Бюджет - это лишь форма образования и расходывания денежных средств, ` предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления` (см.: ст.6 Бюджетного кодекса РФ).
Вызывает сомнение нормативность этого акта. Бюджет, как известно, формируется на основе прогноза социально - экономического развития РФ, подготовленного Правительством РФ. Таким образом, в основе Федерального бюджета или, как его еще называют, финансового плана государства, бюджетов иных уровней, а также целевых государственных программ, лежат неопределенные исходные данные (уровень инфляции, величина доходной и расходной частей бюджетов в целом и по отдельным статьям и направлениям и т. д.). Все это вызывает неуверенность в выполнении заданий государственной власти по финансированию социальных программ и размывает ответственность органов государства и негосударственных организаций, должностных лиц за их выполнение.
В условиях современной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, касающиеся многих сфер жизни общества, остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц, которые должны нести ответственность, связанную не с конкретными противоправными деяниями, которые предусмотренны ныне действующим уголовным, административным, гражданским или трудовым законодательством, а в соответствии с нормами конституционного права. Речь, таким образом, идет об определении ответственности за неэффективные, нерациональные, неразумные решения, принимаемые органами государственной власти
(и законодательными, и исполнительными) и государственными служащими, которые привели к нецелевому и необоснованному расходованию государственных средств и использованию государственной собственности,
Вот уже более года средства массовой информации Нижегородской области обсуждают вопрос о том, как никому не известная фирма ` Капитал - сити` `кинула` областную власть на 61 миллиона рублей при полном попустительстве всех ответственных лиц: руководства региона, депутатов ОСЗ и исполнительной власти в лице департамента финансов областной администрации.
Депутаты ОСЗ, продолжающие активно контролировать процесс исполнения бюджета Нижегородской области 2002 года и формирование доходов и расходов бюджета на 2003 год, частично признали свою ошибку, заявив, что их `благословение` на выдачу гарантии Нижегородской области для предоставления банковского кредита фирме ` Капитал - сити` было обусловлено принципом целесообразности - `необходимостью поставок топливо для села`. Сегодня департамент финансов области затеял судебную тяжбу с банком гарантом - кредитором Нижегородской области, абсолютно бесперспективную с точки зрения ее итогов для областного бюджета. Вот только никто не подумал о судьбе десятков тысяч врачей, учителей, научных работников (население области составляет более 3,5 млн. человек) с нетерпением ждущих повышения заработной платы. Областная власть, все ее ветви ждут помощи от государства, денег из Федерального бюджета.
Таким образом, результативность Счетной палаты зависит от установления конституционной ответственности органов и организаций, государственных служащих, не обеспечивших выполнение нормативно установленных параметров (показателей) бюджетов разных уровней и социально - экономических программ и, таким образом, повлекли или могли повлечь ущерб для прав, свобод и законных интересов граждан, а также интересов общества и государства в целом. Как справедливо отмечают Ю.А. Дмитриев И Ф.Ш. Измайлова, `при оценке нарушений самих контитуционных норм возникают существенные трудности, особенно это касается, так называемых, норм принципов, имеющих програмно целевой, декларативный характер` (см.: Дмитриев Ю.А.,Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти. Государство и право., 1996, No No. С. 89). Это в полной мере относится и к ответственности за нарушения ст. 7 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы политики `социального государства`. В связи с этим, разработка, принятие и реализация Плана развития России, устанавливающего экономические параметры и финансовые показатели желаемого состояния России в форме ннормативов, является насущной задачей государственной власти.
Государственный план- это документ, имеющий силу Федерального Закона, обязательный для исполнения всеми органами государства и государственными учреждениями и предприятиями, негосударственными организациями, независимо от целей, ими преследуемых, а также должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами. Его разработеа и принятие позволит внести ясность и открытость в вопрос об ответвенности государственных служащих и иных лиц за невыполнение государственного задания. Разработка видов этой ответственности и ее отраслевой принадлежности (административная, уголовная, гражданская или имущественная) могут рассматриваться как задание соответствующим органам государства при подготовке проекта Плана развития России и его реализации.
Таким образом, мы рассматриваем План развития России как один из существенных факторов формирования коституционных основ системы ГФК. На наш взгляд, говорить о результативности общегосударственного финансового контроля в отсутствии плановых заданий, - и беспредметно, и бесперспективно.
Поскольку разработка Плана развития России займет определенное время, целесообразно было бы принять `Основы социально - экономического развития России`. В этом документе в доступной для всенародного обсуждения форме можно было бы выразить политику государственной власти по планомерному выводу России из нынешнего состояния, наметить основные краткосрочные и долгосрочные прогнозные показатели этого развития, определить задания по разработке Плана развития России и очертить круг лиц, - органов государства и организаций,- ответственных за их выполнение. Очевидно, что этот учредительный документ должен быть подкреплен авторитетом государственной власти и иметь силу Федерального закона либо Указа Президента РФ. Всенародное обсуждение основных положений социально - экономического развития России позволит привлечь к принятию государственного решения самые широкие слои гражданского общества, которые оторваны от управления делами государства, разочарованы прошлым безрезультатным участием во власти. Только в этом случае решение о путях развития России, ее будущем будет обеспечено авторитетом всего общества.
Плановое использование общественных ресурсов требует предварительной оценки их состояния и сохранности. Это обусловлено тем, что для модернизации экономики страны необходимо мобилизовать огромные резервы, которые лишь отчасти могут покрываться расходами бюджета.
По оценкам экспертов сумма желаемых и необходимых инвестиций в экономику России ежегодно составляет не менее 70 млрд. долларов США при максимально возможных привлечениях государственных и частных инвестиций в объеме 20 - 30 млрд. долларов США (см.: Подберезкин А. Стреляев С. За счет чего реформировать Россию? Финансовый контроль.No 3.2001. с.32).
В настоящее время государственная власть и ее органы не имеют сколь - нибудь достоверной информации о состоянии общественных ресурсов. Это, прежде всего, относится к объектам собственности, как государственной, так и ранее приватизированной. Сведения об этом виде ресурсов разрозненны, а их учет нуждается в совершенствовании. Особенно остро стоит вопрос о юридической судьбе интеллектуальной собственности, в частности, об установлении прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица. В ходе приватизации этому вопросу не было уделено должного внимания. Их использование в гражданском обороте нуждается соответствующем правовом оформлении. Этим и обусловлена необходимость инвентаризации и стоимостной оценки ресурсов государства и общества. Речь идет о проведении независимой финансовой экспертизы таких величин и результатов приватизации, которые не поддаются непосредственному измерению и бухгалтерскому учету и потому осуществляются с применением нетрадиционных методов оценки общественных ресурсов по критерию их оптимальной капитализации и социальной эффективности. Весьма актуальной задачей является долгосрочное прогнозирование потребностей государства и общества в различных видах ресурсов с учетом оценки их будущего состояния и возможных затрат на их воспроизводство. При отсутствии этих аналитических экспертных данных принятие сколь - нибудь обоснованного государственного решения об их плановом (краткосрочном и долгосрочном) использование весьма сомнительно.
Таким образом, перед федеральным органом государственной власти, - Счетной палатой РФ, - стоят задачи исключительной важности. Их решение настоятельно требует формирования федеральной системы ГФК как института государственной власти. Вопросы о порядке образования Счетной палаты РФ и ее подотчетности, способах ее взаимодействия с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями при осуществлении ГФК, имеют, на наш взгляд, преимущественно процедурный характер. Эти процедуры отражают особенности современного устройства российской государственной власти и не могут оказать существенного влияния на учредительное положение Счетной палаты РФ при формировании системы ГФК. Что же касается наделения Счетной палаты РФ дополнительными полномочиями, то, как отмечает Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин, `нам не нужны особые полномочия` (см.: С.В. Степашин, там же с.5). Справедливость этого заявления подтверждается Конституцией России, - и фактической, и юридической.
