В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Об определении статуса беженца: стандарт доказательств и работа с лицами, не имеющими удостоверений личности Назад
Об определении статуса беженца: стандарт доказательств и работа с лицами, не имеющими удостоверений личности
Об определении статуса беженца: стандарт доказательств и работа с лицами, не имеющими удостоверений личности

Введение

Мы предлагаем участникам семинара доклад, в котором попытались описать положение в рассматриваемой области в наших странах.

Мне прежде всего хотелось бы поблагодарить НПО, участвовавшие в сборе информации, приглашении и организации приезда на семинар представителей государственных структур. Уровень представительства оказался весьма высоким, правительственные структуры во всех наших странах откликнулись на наше приглашение. Мы также благодарим всех их представителей за готовность сотрудничать с нами. Это сотрудничество - одно из важнейших следствий Конференции 1996 года.

Доклад составлен на основании данных, предоставленных НПО из 13 стран (11 стран СНГ, Литва и Эстония) оргкомитету Международного семинара `Определение статуса беженца: Стандарт доказательств и работа с лицами, ищущими убежища, без документов, удостоверяющих личность`, организованного рабочей группой НПО по законодательству о беженцах и их защите.

Представленный материал нельзя считать исчерпывающим, поскольку НПО освещали проблему в соответствии со своим о ней представлении и уровнем информированности, не всегда зависящим от самих НПО.

Доклад не претендует на сравнительную характеристику законодательства и его применения в разных странах. Ставить такую задачу было бы бессмысленно из-за больших различий в миграционной ситуации наших стран. Невозможно сравнивать, например, Азербайджан или Армению, для которых проблема беженцев стала одной из самых актуальных и определяющих все сферы жизни общества, с Эстонией, имеющей возможность разрабатывать демократическое законодательство, отложив на время реальное предоставление статуса обратившимся за ним.
Кроме того, в своих ответах на вопросы оргкомитета разные НПО позволили себе разный уровень критического отношения к ситуации в своих странах. Это еще одна причина того, что всякие попытки на основании представленного материала проводить какие-либо сравнения привели бы к искажению реальной картины.

Тем не менее, нам кажется чрезвычайно важным привлечь внимание к общим вопросам, поставленным на нашем семинаре. Наши материалы показывают, что одни и те же проблемы в большей или меньшей степени актуальны на всем постсоветском пространстве. Вынужденная, неинициированная государством (но часто порожденная его политикой), миграция ставит перед обществом и руководством новых независимых государств непривычные вопросы и задачи. Отсутствие навыка решения политических проблем, исходя из интересов вовлеченной в проблему личности, приводит в ряде случаев к последствиям по меньшей мере драматическим, как для конкретных человеческих судеб, так и для общества и государства в целом.

Переход к главенству права над произволом власти не может совершиться в короткий срок. Поскольку вынужденные мигранты относятся к наиболее социально незащищенной группе, потерявшей защиту одного государства и не приобретшей защиты другого, по отношению к ним особенно важно соблюдать нормы международного права и оказывать им помощь в приобретении легального статуса, обеспечивающего государственную поддержку. Определение этого статуса должно опираться на реальное положение мигранта, а не на такие формальные вещи, как наличие у них документов, удостоверяющих личность, или доказывающих имевшую место по отношению к ним дискриминацию, особенно в тех случаях, когда ситуация общеизвестна.

Именно поэтому НПО и предлагают сегодня на обсуждение проблемы определения статуса беженца лицам, не имеющими удостоверений личности, и уровень доказательств, который должен быть достаточен для предоставления этого статуса.
Наш доклад обобщает ответы НПО на поставленные оргкомитетом вопросы и состоит из двух частей: А. Стандарт доказательств, В. Работа с лицами, не имеющими удостоверений личности.


А. Стандарт доказательств

1. Присоединение к Конвенции 1951 г `О статусе беженцев` и Протоколу 1967 г. Наличие национального законодательства о беженцах. Соответствие внутреннего определения беженца определению Конвенцией 1951 г.

Азерб Армен Белар Груз Казах Кырг Литв Мол Росс Тад Туркм Укр Эстон
Конвенция 1951г. 1993 1993 1998 1995 1997 1993 1992 1997
Протокол 1967г 1993 1993 1998 1995 1997 1993 1992 1997
Наличие внутреннего
законодат. 1992 1999 1995 1997 1997 1993 1992 1993 1997
Соответствие междун. нормам 1999 1999 1997



Национальные НПО констатируют, что, как правило, внутреннее законодательство определяет беженца аналогично Конвенции 1951 года. В некоторых случаях (Азербайджан, Беларусь, Россия), такое соответствие явилось результатом изменений, внесенных в первоначальную редакцию закона о беженцев после Конференции 1996 года.

Не имея специального закона о беженцах, законодательство Казахстана вводит определение беженца в Законе `О миграции населения`. Это определение несколько шире конвенционного, поскольку охватывает также возможных жертв вооруженных конфликтов и беженцев-репатриантов. В Кыргызстане действует `Временное положение о беженцах в Кыргызской Республике`, которое дает определение близкое к определению Конвенции 1951 г.

Некоторые НПО отмечают, что соответствие определения беженца международному стандарту не означает достаточного соответствия внутреннего законодательства духу и букве Конвенции 1951 г. Так в предоставлении статуса может быть отказано лицу, не обратившемуся в соответствующие органы в по истечении короткого срока с момента прибытия, в случае отказа в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года и к Протоколу 1967 года или в случае прибытия непосредственно с территории другого государства, в котором имелась возможность обратиться с ходатайством о предоставлении статуса беженца.
Полностью отсутствует законодательство о беженцах в Молдове, также не присоединившейся и к международным документам.

2. Действенность процедуры определения статуса беженца, предусмотренной законом. Можно ли говорить о равном применении законодательства ко всем группам беженцев или существуют дискриминационные практики в отношении некоторых групп?

Несмотря на присоединение к международным актам и наличию внутреннего законодательства по мнению НПО во многих странах определенные законодательством процедуры не действуют или действуют недостаточно четко.

Так в Армении, где Закон `О беженцах` был принят только осенью 1999 г., процедуры еще не применяются. Никому не был предоставлен статус в соответствии с ними, однако отказы новой волне беженцев из Азии и Африки уже последовали.
В Казахстане не принимаются ходатайства о предоставлении статуса от уйгуров и граждан КНР, при этом им не выдается письменный отказ и не разъясняются его причины.

В Кыргызстане НПО отмечают ненадежность процедуры предоставления статуса, определенной руководством по работе с обратившимися, а также неэффективность механизма апелляции.

НПО России и Туркмении отмечают, что законы этих стран предполагают некоторые действия правительства, которые до сих пор не предприняты: не изданы соответствующие правительственные постановления (например, о предоставлении временного убежища, Россия), не определен орган, в который следует обращаться с ходатайством о предоставлении статуса (Туркмения) и т.п.

Дискриминацией некоторых групп беженцев обеспокоены многие НПО. В первую очередь это относится к гражданам Афганистана. В Таджикистане к ним отмечается некоторое предвзятое отношение. В Литве дискриминации подвергаются те из них, кто находился на государственной или военной службе во время коммунистического режима Наджибулы. Это отношение поддерживается на всех уровнях, включая Верховный суд Литвы.
Число неграждан бывшего СССР, получивших статус беженца в России (около 400 человек), говорит о нежелании российских властей предоставлять убежище этой категории лиц. НПО России не могут согласиться с такой позицией, в частности, потому, что огромный поток беженцев из Афганистана был спровоцирован политикой СССР, правопреемницей которого Россия себя объявила.

НПО Туркмении, напротив, отмечают, что лица, прибывшие из других республик СНГ, не могут получить статус в Туркмении. Подать ходатайство можно только на границе через представителей пограничной службы. Оказавшиеся в Туркмении в результате безвизового въезда или нелегально, жертвы вооруженных и этнических конфликтов на территории бывшего СССР лица остаются без прописки, работы, права вступления в брак, обращения в суд.

В той или иной степени эта проблема стоит и в других республиках СНГ.


3. Источники информации, используемые миграционными органами, судами, адвокатами лиц, ищущих убежище. Насколько при проведении процедуры определения статуса беженца органами миграционной службы принимается во внимание информация о ситуации в стране происхождения?

В качестве основного источника информации о стране исхода, практически, все НПО называют региональные представительства УВКБ ООН. Кроме того, используется информация, сообщаемая СМИ, национальными министерствами иностранных дел и безопасности, МОМ.

Полезными могут контакты с аналогичными службами других стран. НПО Литвы в качестве источника информации указывают Danish Immigration Service, REFWORLD (Documentation, Information and Research Branch, Immigration and Refugee Board). НПО Украины отмечают положительный опыт сотрудничества с Федеральным ведомством Германии по признанию беженцем.

Экспертизы, заказываемые ученым, специалистам в области этнографии, социологии, политологии, а также экспертам из национальных и международных правозащитных организаций, могут служить источником информации для решения вопроса о предоставлении статуса. Однако к таким источникам обычно прибегают адвокаты лиц, ищущих убежища, и правозащитники. Они же чаще, чем представители официальных структур, обращаются за поддержкой в УВКБ ООН.

Обращение к властям, в частности в посольство, страны исхода, как это предполагает механизм, определенный Законом `О статусе беженцев и вынужденных переселенцев` в Азербайджане, и как на практике в некоторых случаях делает ФМС России, едва ли представляет собой надежный способ получения достоверной информации.

НПО отмечают, что информация о ситуации в стране исхода не принимается во внимание органами миграционных служб в должной мере. Примером могут служить многочисленные отказы, в частности в России, гражданам Афганистана, в предоставлении статуса беженца Это означает, что миграционная служба полагает безопасным возвращение заявителя в страну происхождения, несмотря на все экспертизы ученых, мнение УВКБ ООН, а также сообщаемые самими заявителями факты.

НПО Литвы отмечают, что при определении статуса информация, полученная из зарубежных источников, может не приниматься во внимание.

В Эстонской республике ни одному из 26 ходатайствовавших не был предоставлен статус беженца, несмотря предоставленные адвокатами сведения о положении в стране исхода. Семерым ходатайствующим было отказано.


4. Требуют ли от лиц, ищущих убежища, доказательств преследования в прошлом в качестве обязательного критерия для предоставления статуса беженца, или миграционные органы также обращают внимание на опасность преследования в случае возвращения?

Все НПО отмечают, что доказательство преследования в прошлом является, если не необходимым, то более чем желательным при определении статуса беженца. Миграционные службы редко берут на себя труд проверять предоставляемые им сведения. От ходатайствующих требуют документально подтвержденных данных. При этом желательно, чтобы документы были получены непосредственно в стране исхода, подписаны и заверены. Например, отказ в предоставлении статуса получила женщина, прибывшая в Россию из одной из республик бывшего СССР. В ее трудовой книжке стояла необоснованная запись об увольнении, а на заявлении о приеме на работу была поставлена резолюция: `Отказать. Нужен мужчина - мусульманин`. Апелляционная комиссия ФМС, суды первой и второй инстанции признали отказ правомерным из-за отсутствия прямых доказательств дискриминации.

Невозможность вернуться в страну происхождения, по мнению большинства НПО, не оценивается всесторонне. Опасность возвращения не служит основанием для предоставления статуса беженца. Не предоставляется также и временное убежище.

При этом, НПО отмечают, что депортация лиц, получивших отказ, не производится или производится крайне редко. В некоторых случаях в силу военно-политической обстановки в стране исхода ходатайствующие получают разрешение на пребывание (беженцы из Сомали в Армении), в других случаях получают Свидетельство о регистрации ходатайства о предоставлении статуса или временного убежища. Однако чаще всего беженцы остаются на территории государств СНГ без определенного правового положения, что влечет за собой последствия плачевные как для беженца, так и для страны пребывания.


5. Существует ли практика признания статуса беженца на основании принадлежности к определенной этнической, религиозной, социальной, политической группе, без необходимости доказывания индивидуальных опасений преследования (prima facie)? Достаточно ли для лиц, ищущих убежища, доказать опасность преследования в отношении членов их семьи, близких родственников?

НПО констатируют, что за редким исключение принцип `prima facie` не используется. Таким исключением было предоставление Азербайджаном статуса беженца азербайджанцам из Армении и месхетинским туркам из Центральной Азии.

Аналогично армяне из Азербайджана получили статус беженцев в Армении и, частично, в России. Поскольку это произошло, в большинстве случаев, еще в СССР или в России до принятия закона о беженцах, в настоящее время миграционная служба не имеет единой точки зрения на правовой положение этих людей.
Российские НПО постоянно сталкиваются со случаями лишения их статуса или принятия решения о его утрате на основании изменения обстоятельств в стране исхода. Во многих случаях беженцы того времени инициируются к принятию российского гражданства, после чего им предоставляется (или не предоставляется) статус вынужденного переселенца.

Кыргызстан без особых хлопот предоставлял статус беженца таджикским гражданам в начале 90-х годов в разгар гражданской войны в Таджикистане. Их прибытие побудило правительство создать миграционное ведомство в структуре Министерства социальной защиты.

В Литве предоставляется статус афганским студентам, приехавшим учиться в Советский Союз. Женщины-учителя, выпускники советских вузов граждане Афганистана, получают защиту на Украине.

Однако все приведенные примеры представляют собой скорее исключение, чем правило.

То же самое можно сказать и о предоставлении статуса родственникам лиц, подвергавшихся или подвергающихся преследованию на родине. Известен случай, когда в Литве был предоставлен статус беженца мужу обучавшейся в СССР студентки. В Беларуси получил статус беженца человек из окружения генерала Б., поскольку ему грозил на родине арест с целью шантажа генерала.

В инструкциях ФМС России по поводу граждан Афганистана сказано, что преследования в отношении близких членов семьи положительно влияет на принятие решения о предоставлении статуса. Поскольку положительные решения принимаются крайне редко, приходится признать, что упомянутое в инструкциях влияние не слишком велико.

6 Возможность обжалования отказа в признании статуса беженца в вышестоящий административный орган и/или суд. Насколько успешно обжалование отказов? Работа адвокатов с такими категориями дел.

Во всех странах закон предполагает возможность обжалования отказов в предоставлении статуса в суд. Как правило, жалоба подается в суды общей юрисдикции. В Литве и Эстонии жалобу следует подавать в административный суд. Кроме судов жалобы рассматривают вышестоящие государственные органы. Для рассмотрения жалоб в ФМС РФ создана специальная апелляционная комиссия. Существует Комиссия по рассмотрению жалоб Госкоммиграции Украины. Отрицательное решение комиссий может также обжаловаться в суде.

Процент положительных решений по жалобам очень невелик. В России за 1998 год он составил 10,5%. Было удовлетворено всего 7 из 113 жалоб иностранных граждан. При том, что отказы в предоставлении статуса получило более 20000 из 140000 ходатайствовавших (беженцев и вынужденных переселенцев), до апелляционной комиссии добрались только 367 человек.

Аналогичная картина наблюдается с обжалованием отказов в суде. К судебной процедуре по данным всех НПО прибегают единицы. Причина пассивного отношения к отказам заключается в недоверии судебной системе, работающей на государство, а не защищающей права личности. Действительно, в самых очевидных случаях добиться успеха в суде чрезвычайно трудно. Кроме того, миграционное право и проблемы предоставления статуса беженца - на территории бывшего СССР новы. Судьи не знают, как подходить к ним, и предпочитают отказать заявителям, чтобы не вступать в конфликт с официальными структурами.

НПО Армении сообщают о единственном деле такого рода, результат которого еще не известен.

В Азербайджане не было ни одного судебного дела об отказе в предоставлении статуса беженца.

В середине февраля 1998 года два афганца, впервые в судебной практике Киргизии, обратились с жалобой на действия органа государственной власти, оспаривая решения Управления по миграции населения об отказе в получении статуса беженца. Ранее местные суды не решались принимать подобные дела, мотивируя это тем, что отсутствует законодательная база для их рассмотрения. Нет, например, закона о беженцах, а действующее Временное положение о беженцах является только правительственным постановлением, т.е. есть документом исполнительной власти. С тех пор в производстве лежат около пяти подобных дел. По всем получен отказ в первой инстанции. Кассационные жалобы не были удовлетворены. Верховный суд будет рассматривать все эти дела в надзорном порядке.

В Украине вынесено 18 судебных решений по искам против Госкомнацмиграции об отказе в предоставлении статуса беженца. В 3 случаях они были удовлетворены. Одно из этих решений было обжаловано в суде высшей инстанции, который признал решение Госкомнацмигрции правомерным. Таким образом, положительных решений осталось только два.

Единичные положительные решения по жалобам на отказ в предоставлении статуса беженца принимались судами России в Краснодаре, Очере, Санкт-Петербурге, Москве и других городах. В Москве за вторую половину 1999 года было положительно решено 4 дела по жалобам граждан Афганистана.
НПО отмечают, что недоступность полноценной юридической и, в частности адвокатской, помощи ставит ищущих убежища лиц в бесправное положение. Основную работу в области правовой поддержки мигрантов проводит УВКБ ООН. В Украине его представительством создана сеть адвокатов, оказывающих помощь беженцам и ищущим убежища лицам. Представительством УВКБ в России была поддержана инициатива Правозащитного центра `Мемориал` по созданию Сети пунктов правовой помощи вынужденным мигрантам `Миграция и Право`, получившей в дальнейшем поддержку программы TACIS, фондов Форда и Мотта. Сеть насчитывает уже более 30 пунктов, работающих в разных регионах РФ.

В Казахстане специально для бесплатного консультирования беженцев и бесплатной защиты их интересов в государственных органах и судах было создано Общественное объединение `Казахстанская правовая помощь беженцам`. Штат организации состоит из профессиональных юристов, практикующих в судах.
Помогают беженцам защищать свои права НПО Армении, Киргизии и других стран.

Очевидно, что роль НПО в разъяснении вынужденным мигрантам их прав, в составлении правовых документов, профессиональной и общественной поддержке в судах может и должна быть чрезвычайно велика. На территории бывшего СССР спрос на юридическую помощь становится все больше и больше, соответственно, адвокатские услуги дорожают. Наша задача сделать полноценную правовую поддержку доступной для вынужденных мигрантов.

Эта задача может пониматься в более широком смысле, как создание в наших странах правового поля, где действовали бы международные нормы миграционного права.


7. Что, по вашему мнению, можно было бы изменить в законодательстве или подзаконных нормативных актах, чтобы добиться более справедливого применения законодательства о беженцах?

НПО тех стран, где отсутствует внутреннее законодательство о беженцах, считают необходимым принять его. Отмечается, что этому должно предшествовать открытое обсуждение проекта закона с широким привлечением общественности.
НПО Армении и России полагают, что отсутствие необходимых подзаконных актов приводит при реализации законов к произволу.

Непрописанность процедур определения статуса в законодательстве некоторых стран (Азербайджан,) также приводят к произвольному толкованию обязанностей властей по отношению к беженцам.

Поэтому необходимо, чтобы законы имели прямое действие, содержали четко прописанные обязанности государственных органов по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежища, а также прозрачно описанные процедуры, в том числе и процедуру обжалования решений об отказе в предоставлении статуса беженца. Возможно, имеет смысл определить процедуру обжалования отдельным правовым актом, который зафиксировал бы ее доступность, сроки и механизм обжалования.
НПО отмечают, что в национальных законах очень важно отразить `принцип невысылки`, сформулированный в ст.33 Конвенции 1951 года. Разумеется, НПО высказывают озабоченность и другими отклонениями от принципов Конвенции и надеются, что те страны, которые еще к ней не присоединились, сделают это в ближайшем будущем.

Отмечается необходимость возложить на государственные структуры обязанность широко распространять информацию о миграционной политике, возможности получения статуса и уровне защиты беженцев в стране. Эта информация должна быть открытой и доступной, как внутри страны, так и за ее рубежами. Должно быть строго запрещено законом производить какие-либо негласные или секретные операции против беженцев или иных вынужденных мигрантов.

Многие НПО считают, что неопределенность механизма депортации также оказывает негативное влияние на серьезный подход к определению статуса беженца.


В. Работа с лицами, ищущими убежище, без документов, удостоверяющих личность

1. Существуют ли в вашей стране специальные положения в законодательстве или подзаконных нормативных актах, непосредственно относящиеся к недокументированным лицам, ищущим убежище?

В законах и подзаконных актах, как правило наличествует несколько строк о процедуре идентификации личности для мигрантов, прибывших без документов, удостоверяющих личность. В России закон предполагает возможность проведения дактилоскопии.

В соответствии с законодательством большинства республик бывшего СССР, независимо от того, есть ли у мигранта документы, удостоверяющие его личность, ходатайство о предоставлении статуса должно быть рассмотрено.
Однако многие НПО (Киргизия, Россия, Туркменистан) отмечают, что на практике отсутствие документов может стать серьезным препятствием для получения статуса беженца. Многие беженцы из Азербайджана до сих пор проживают в России без документов и статуса.

По сведениям НПО Азербайджана, практически все беженцы из Армении получили статус, несмотря на отсутствие документов. Аналогичным образом были приняты в Армении беженцы без документов из Азербайджана, в дальнейшем их документы были восстановлены.

В Украине, Эстонии и Литве, судя по информации НПО, закон предполагает наиболее лояльное отношение к ищущим убежища лицам, не имеющим удостоверений личности.

2. Известны ли случаи, когда недокументированным заявителям был предоставлен статус беженца или, наоборот, отказано исключительно на том основании, что у них отсутствуют документы, удостоверяющие личность?

В большинстве случаев невозможно точно определить отношение числа лиц, не имеющих удостоверения личности, к общему числу обращающихся за предоставлением статуса. Одной из причин отсутствия такой информации является недоступность процедуры определения статуса для такой категории лиц. Из-за отсутствия у них документов, приведенных в списке необходимых для подачи ходатайства, им просто не удается обратиться за статусом. Поэтому в число `отказников` они не попадают. Таким образом обстоит дело в России.

НПО называют только предположительные цифры: 1/3 (Армения), 2/3 (Эстония), 1/2 (Киргизия в отношении афганских беженцев), 1/10 (Россия).

НПО Киргизии, Туркмении и Таджикистана не известны случаи предоставления статуса лицам без документов, однако известны случаи отказа им на этом основании.

НПО Украины и Литвы знают случаи, когда статус беженца предоставлялся лицам, не имеющим документов. Отмечается, что отсутствие документов не может быть единственной причиной отказа, однако заставляет относиться к заявителям с повышенной осторожностью.

Для мигрантов стран, не входивших в состав СССР, под час единственным возможным документом, удостоверяющим личность, служит справка, выданная представительством УВКБ ООН. Как правило УВКБ берет на себя и оказание помощи этим людям.
В Армении и Азербайджане жертвам карабахского конфликта документы были восстановлены. В России проблема эта проблема стоит и по сей день. Известны случаи, когда беженцы из Азербайджана живут без документов с 1990 года, из-за этого они не получили никакого статуса, не имеют регистрации, не пользуются никакой поддержкой со стороны государства, не могут оформить браки.

Часто для идентификации личности мигранты направляются в спец-приемники органов внутренних дел, где проводят месяц, во время которого делается запрос по месту их исхода за подтверждением сообщенных ими сведений. В России после такой процедуры выдается специальная справка, которая служит временным удостоверением личности.

Характерный пример мытарств недокументированного мигранта приводят НПО Туркменистана. Жители Таджикистана братья Аминовы остались без документов. У старшего был украден паспорт, а у младшего не было свидетельства о рождении. Получить паспорта, не являясь гражданами Туркменистана, они не могли. По этой причине они не могли приобрести статус беженцев. Их желание репатриироваться тоже оказалось неосуществимым. Желая получить поддержку, они обратились в международные организации. Однако, и тут им было отказано по причине отсутствия у них идентификационных документов. Им порекомендовали обратиться с ходатайством в посольство Таджикистана, функционирующее в Туркменистане, с просьбой об истребовании документов, необходимых для идентификации личности. Лишь после того, как они получат документы и соответственно перестанут быть недокументированными лицами, в МОМ им обещали помочь в репатриации.

Надо отметить, что консульские отделы стран СНГ очень неохотно оказывают помощь оказавшимся в затруднительном положении из-за утраты документов соотечественникам, требуя с них за свои услуги непосильную плату. Естественно, что помощь лицам, ищущим убежища в других странах, помощь оказывается с еще меньшей охотой.


3. Существует ли процедура идентификации недокументированных лиц, ищущих убежище? Какой орган призван ее проводить?

Характерно, что на вопрос о процедуре идентификации и проводящем ее органе большая часть НПО не ответила. Если это и не означает, что такой процедуры и ответственного за нее органа не существует, то во всяком случае, можно сделать вывод о ее нечеткости и неэффективности.

Отмечается, что закон допускает проведение дактилоскопии, однако оставляет органам внутренних дел на откуп решение вопроса о том, как и когда должно приниматься окончательное решение. Киргизские НПО сообщают, что прибывших в Бишкек, власти отправляют, например, в Алма-Ата, в афганское посольство, представляющее, по мнению киргизских миграционных властей, интересы северных провинций, не захваченных талибами.

Предлагаемая также и в других государствах (Россия, Туркменистан) форма идентификации личности через обращения в представительства стран исхода, не может считаться полноценной, поскольку именно для беженцев такое обращение далеко не всегда возможно.

В Украине процесс идентификации включает в себя обращение к правоохранительным органам, службе безопасности, в случае потребности, к Интерполу. Однако в большинстве случаев она является попыткой проверки искателей убежища лишь на предмет совершения противоправных действий на территории Украины.

В Эстонии предлагается языковая экспертиза, как способ выяснения страны исхода.

В Литве процедура идентификации и документирования мигрантов разработана в наибольшей степени. Центр регистрации иностранцев в г. Пабраде отвечает за идентификацию недокументированных лиц, просящих убежища.

Такой процесс проводится во время принятия решения о предоставлении временного территориального убежища.. Однако, известны и случаи предоставления временного территориального убежища лицам, чья идентичность установлена не была. В соответствии с литовским законодательством лицам, получившим временное территориальное убежище, должно быть выдано регистрационное удостоверением иностранца, и они должны быть отправлены в центр приема беженцев города Рукла. На практике даже те заявители, чья идентичность установлена не была, получают эти регистрационные удостоверения иностранца, что позволяет им свободно передвигаться внутри страны.

В качестве органа, ответственного за документирование лиц, прошедших идентификацию личности, большинство НПО называют МВД и, реже, миграционную службу.

4. С какими опасностями чаще всего сталкиваются недокументированные лица, ищущие убежище: арест, депортация, обращение государственных органов в посольство страны происхождения за информацией о данном лице, отказ в рассмотрении документов на признание статуса беженца? Могут ли НПО и адвокаты успешно вмешиваться в таких ситуациях?

НПО России, Туркменистана, Таджикистана отмечают, что заключение под стражу, обращение в посольство страны исхода, депортация могут постичь лицо без удостоверений личности, обратившееся за убежищем, особенно, если это обращение произошла в транзитной зоне. Киргизии свойственны те же опасности, исключая, как правило, обращение в посольство страны происхождения. Однако и киргизским НПО известен один случай, когда по поводу беженца из Кашмира миграционные органы обратились за информацией в индийское посольство.

Помощь адвоката в таких случаях недоступна беженцам. Причина этого не в законодательных запретах, а в отсутствии у мигрантов средств на приглашение адвоката, языковой барьер, изоляция, связанная с нахождением в нейтральной зоне или в специальных местах содержания, куда власти неохотно допускают даже представителей УВКБ ООН.
Опасность лишения свободы как основную отмечают НПО Литвы, где все недокументированные лица, имеют они визу или нет, подвергаются заключению, которое длится все время процедуры предварительной проверки. В это время они пребывают в Центре регистрации иностранцев в г. Пабраде, что иногда может занять и два года.

В Эстонии недокументированные иностранцы задерживаются уполномоченными органами в административном порядке для выяснения личности и препровождаются в места изоляции. Мигрант может содержаться там до 14 дней, после чего он либо депортируется, либо направляется в лагерь для высылаемых. Следует заметить, что не имеющие легального статуса в Эстонии иностранцы помещаются в места изоляции или лагерь для высылаемых только на основании решения административного судьи. Начиная с момента задержания мигрант вправе подать заявление о предоставлении убежища. Данных о том, что не имеющий удостоверяющих личность документов иностранец был в связи с этим выслан из страны, либо ему было отказано в приеме заявления о предоставлении убежища, не имеется. Однако сведений о предоставлении кому-либо статуса также не имеется.

Защита прав лиц без документов осуществляется в Украине в обычном порядке, в частности, через суд. Одно из положительных решений суда по предоставлению статуса беженца, имевшее место в Украине, было принято именно в отношении лица без документов.


5 Какие изменения в законодательстве или подзаконных актах могли бы улучшить ситуацию в отношении работы с недокументированными лицами ищущими убежище?

В первую очередь, необходимо законодательно закрепить обязанность властей работать с беженцами, не имеющими удостоверений личности. Тот факт, что работа по их идентификации и определению статуса более сложна, чем в иных случаях, должен означать только потребность в более тщательном изучении вопроса.

Многие НПО отмечают, что в законе следовало бы детально расписать процедуру идентификации личности.
Разумеется, для описания процедуры должно быть разработанная внутренняя. законодательная база.
Предлагается, также, создать единую международную систему обмена информацией между миграционными службами разных стран.


Обобщение, полученных от НПО сведений позволяет сделать ряд выводов.

Проблемы, связанные с предоставлением статуса беженца, новы на постсоветском пространстве, государственные структуры недостаточно подготовлены к ним и имеют тенденцию уклоняться от принятия окончательных решений, оставляя мигрантов без всякого легального статуса.
Отношение к мигрантам, как к нахлебникам, даже в тех, весьма распространенных в СНГ, случаях, когда мигранты относятся к той же культурной и этнической группе, что и коренной население, заставляет власти смотреть на миграцию в свои страны, как на отрицательное явление.
Миграционные службы, как правило, не хотят разделить с мигрантами бремя доказательств, пользуются непроверенной информацией, отказываясь, в то же время, признавать общеизвестные факты. Присоединение к Конвенции 1951 года и наличие национального законодательства превращаются в пустую формальность.
Суды не имеют достаточной правовой базы, а судьи подготовки для принятия решений по делам о предоставлении статуса беженца. Кроме того, не всегда определена судебная процедура по делам этой категории. Лица, ищущие убежища, часто лишены надлежащей правовой поддержки.
Отсутствует четкая процедура идентификации лиц, не имеющих удостоверяющих личность документов. Это приводит к содержанию лиц, ищущих убежища, под стражей недопустимо долгое время. Часто отсутствие документов приводит к тому, что вынужденный мигрант долгие годы проживает на территории страны без какого-либо правового статуса.
Работа представительств УВКБ ООН в странах СНГ по предоставлению властям информации о ситуации в стране исхода и выдаче вынужденным мигрантам `охранных грамот` часто не имеет эффективных последствий. Документы УВКБ не признаются органами внутренних дел страны, миграционные органы и суды не придают информации должного значения.


В создавшейся ситуации особенно значимой становится роль НПО, целью которых является оказание полноценной правовой поддержки вынужденным мигрантам. Особенно сложно обеспечить такую поддержку в транзитных зонах и местах изоляции. Нам следует продумать механизмы организации такой помощи.

В большинстве стран НПО оказывают влияние на законодательный процесс в области миграции, который еще далеко не завершен и требует приложения наших усилий. НПО могут приложить свои усилия к воспитанию поколения юристов - специалистов в миграционном праве, без чего невозможно рассчитывать на положительный результат.

От НПО наших стран исходит инициатива создания единого правового поля в области миграции, как внутри каждой страны, так и в сфере межгосударственных отношений. Хотелось бы надеяться на поддержку, активное участие и партнерские отношения государственных структур в решении поставленных на семинаре проблем.

Составитель доклада: Светлана Ганнушкина (ПЦ `Мемориал`, Россия)
Материалы представили:
Рабочая Группа Неправительственных Организаций по Законодательству и Вопросам Защиты Беженцев

ПРЕДИСЛОВИЕ
Справочник Рабочей Группы неправительственных организаций по законодательству и вопросам защиты беженцев представляет собой список полезных адресов организаций и отдельных лиц, работающих в области предоставления юридических услуг беженцам и лицам, обращающимся за предоставлением убежища в странах СНГ. Данное издание не является полным справочником адресов всех организаций и лиц, занимающихся деятельностью в области прав человека и защиты, но содержит информацию, предоставленную членами рабочей группы из различных стран. Участники в праве решать, в соответствии с нуждами и ситуацией в их стране, насколько детальным должен быть данный список адресов.

Армения
Фонд против правового произвола Лариса Аллавердян
Ереван 375023
ул. Аршакунитц 6
Tел: + 3742 56 82 72 / 58 28 19
факс: + 3742 58 28 19
E-Mail: favl@acc.am

Азербайджан
Азербайджанский Центр Прав Человека Эльдар Зейналов
Баку 370 000
ул. Башира Сафароглу 150-9
Tел.: + 994 12 973 233
факс: + 994 12 942 471
E-Mail: eldar@azeurotel.com

Центр гуманитарных исследований
`Avaz Hasanov` (Society for Humanitarian Researches)
Деятельность: деятельность в области прав человека и отслеживание ситуации

Институт Мира и Демократии Ариф и Лейла Юнус
Баку 370000
ул. Шамси Бадалбейли 38-2,.
Тел/факс: +994 12 94 14 58
E-Mail: root@ipd.baku.az
Деятельность: исследование и анализ путей сохранения мира в регионе, проблемы безопасности, развитие независимого Азербайджана и защита прав человека

Грузия
Ассоциация Молодых Юристов
Тбилиси
II переулок Эрекле, 7
Тел.: + 995 32 99 50 76
E-Mail: LAWYER@ACCESS.SANETGE
Деятельность: правовая защита беженцев и перемещенных лиц, развитие общественных организаций

Казахстан
Казахская Организация по Правовой Поддержке Беженцев
Директор: г-н Джасур Таипов (д-р философии)
480091 Алматы
ул. Курмангази 61
Тел.: +7 3272 62 64 70

Киргизстан
Бюро по Правам Человека и Соблюдению Законнности Наталья Аблова и Зульфия Марат
720001 Бишкек
проспект Манас 40, комната 77
Тел.: + 996 3312 21 18 74
факс: + 996 3312 22 39 24
E-Mail: rights@imfiko.bishkek.su

Таджикистан
Таджикский Центр Аналитики и Информации по Правам Человека Людмила Петухова
ул. Рудаки 70. кв.129
734 001 Деесканте
Тел.: + 3772 278 875 / 277 105
E-Mail: jurard@academy.td.silk.org
Деятельность: юридическая помощь беженцам, защита, просвещение, обучение и исследования

Украина
Центр Исследования Проблем Миграции Олександр Пискун
ул. Володимирська 31 A
252 070 Киев
Тел/факс: + 380 44 416 3052 / 23 29
E-Mail: OLEKS@IRF.KIEV.ua
Деятельность: предотвращение вынужденной миграции, защита и помощь беженцам и перемещенным лицам, защита и помощь репатриантам и рабочим мигрантам, искоренение и предотвращение миграционных проблем, проблемы транзитных мигрантов и возвратившихся лиц

Узбекистан
Исследовательский Центр по Правам Человека и Гуманитарному Праву
г-н Амон Мухамеджанов
700 047 Ташкент
ул. Сайлигох 35
Тел.: 99871/ 133 60 92
факс: 99871/133 60 92
E-Mail: omon@cshrhl.abc.com.uz
Деятельность: гуманитарное образование, предоставление информации по вопросам международного права, обучение, семинары, публикации по проблемам прав человека

Сводный доклад из сборника `Определение статуса беженца: стандарт
доказывания и работа с лицами ищущими убежища без удостоверяющих
личность документов`, `Р.Валент`, Москва, 2000.

Док. 150269
Опублик.: 28.11.02
Число обращений: 187


Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``