Право и политика России в области вынужденной миграцииНазад
Право и политика России в области вынужденной миграции
Председатель общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам `Гражданское содействие`,
член Совета Правозащитного центра `Мемориал`
Светлана Ганнушкина
Право и политика России в области
вынужденной миграции
Руководство СССР и России в конце 80-х - начале 90-х неоднократно декларировало свою приверженность идее правового государства. В первые два-три года существования независимого российского государства действительно был принят ряд демократических законов: Закон `О гражданстве` (28.11.91 г.), Закон `О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ` (25.06.93 г.), Законы `О беженцах` (19.02.93 г., вторая редакция 27.06.97г.) и `О вынужденных переселенцах` (19.02.93 г., вторая редакция 20.12.95г.) и другие. В конце 1992 г. Россия присоединилась к международным соглашениям, в частности к Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года `О статусе беженца`. Законы создавались по западным образцам, однако они выражали скорее стремление руководства страны обеспечить международное признание России как цивилизованного европейского государства, чем серьезное намерение создать в стране правовое поле.
За принятием очередного закона не следовали соответствующие подзаконные акты исполнительной власти, которые давали бы возможность закону реализоваться на практике. Напротив того, в ряде случаев принятые Правительством во исполнение закона постановления противоречили духу и букве закона.
Отсутствие контроля и полноценной юридической экспертизы местного законотворчества породило поток противозаконных региональных актов, которые по сей день плодят руководители субъектов федерации и более мелкие представители власти в попытке на свой лад внести подобие порядка в создавшийся хаос. В ряде регионов местные правила регистрации, в частности, до сих пор находятся в принципиальном противоречии с федеральными.
В огромном государстве, которым остается постсоветская Россия, возникли широкие возможности для развития произвола во всех сферах жизни российского общества. Неработающее новое законодательство в сочетании со старой практикой волевых решений, в прошлом принимаемых централизованно, а теперь исходящих из разных источников (таких как местная администрация, ведомства, силовые структуры), привели к тому, что одержало верх `право` криминального мира, в котором чуждый ему человек оказывается абсолютно беззащитным. Мощным катализатором процесса всеохватывающего беззаконья послужили варварские военные действия в Чечне, в огромной степени усугубившие нравственное разложение власти и общества, продемонстрировав полное пренебрежение государства к правам личности, и в первую очередь праву на жизнь.
Можно привести множество нормативных актов, противоречащих аналогичным более высокого уровня.
Так Постановление No713 от 17.07.95 г. `Об утверждении правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и месту жительства`, принятое с целью реализации Закона Р Ф `О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения`, противоречило этому закону. Им вводились ограничения в регистрации по срокам временного проживания, размеру жилой площади и другие. Потребовалось несколько дополнительных актов, в том числе специальное решение Конституционного Суда No4-П (от 02.02.98г.), чтобы приблизить федеральные правила регистрации к предусмотренной законом уведомительной регистрации. Множество региональных документов, ограничивающих регистрацию и прием вынужденных мигрантов, принимала Москва, Краснодарский край, Ставропольский край, Воронежская и Ростовская области, Кабардино-Балкария и другие субъекты федерации.
Законодательное собрание Краснодарского края приняло закон от 23.06.95 г. N9-КЗ `О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края`, которым запрещено регистрировать по месту жительства лиц, не имеющих близких родственников, постоянно проживающих в крае более 10 лет. 04.07.97 г. издано постановление Законодательного собрания, которым утвержден перечень городов и районов края, где лицам, не являющимся гражданами России, регистрацию по месту жительства может разрешить лишь краевая комиссия миграционного контроля. Запрещена даже регистрация супруга, если с момента вступления в брак с гражданином РФ, проживающим в крае, прошло менее 5 лет. В результате многочисленных жалоб Прокурор края опротестовал ряд статей Закона N9-КЗ. Законодательное собрание края частично удовлетворило протест в отношении проживания на территории края более 10 лет, однако комиссии миграционного контроля городов и районов по-прежнему продолжают отказывать в регистрации по месту жительства мигрантам, не имеющим близких родственников, проживающих на территории края более 10 лет.
В Ставропольском крае (СК) до последнего времени действовал собственный `Иммиграционный кодекс`, принятый Государственной Думой Ставропольского края 06.12.96г., затрагивающий положение мигрантов. Кодекс был написан так, как будто Ставропольский край суверенное государство. Он изобиловал такими выражениями, как: `основания для оформления въезда на территорию СК`, `транзитный проезд через территорию СК`, `срок пребывания на территории СК`. Последний был ограничен для имеющих визу на въезд в РФ иностранцев одним годом, прибывших по приглашению - тремя месяцами, прибывших на лечение - сроком путевки, на других основаниях (например, по безвизовому въезду из стран СНГ) тридцатью сутками. Кодекс вводил штрафы и сборы за его нарушение, превышающие определенные федеральным законодательством. `Иммиграционный кодекс` весьма негативно сказывался на судьбах мигрантов. Он вызывал серьезную и постоянную критику со стороны международных экспертов, российских НПО и протесты прокуратуры. Только 13 июля 2000 года по предложению Комитета по законодательству и Прокуратуры СК `Иммиграционный кодекс` был отменен.
Борьба с нарушениями Конституции и федерального законодательства московскими властями напоминает сражение с драконом, у которого на месте отрубленной головы немедленно вырастает новая. Только за ноябрь 2000 - май 2001 года по заявлениям общественных организаций Движение `За гражданские права` и `Гражданское содействие` Верховным Судом были признаны полностью или частично противоречащими закону и не подлежащими применению четыре московских нормативных акта. Среди них правила регистрации в Москве и Московской области (Постановление No241-28 Правительств Москвы и Московской области от 30 марта 1999 года), а также Распоряжение No 1057 от 28 сентября того же года. Им была предусмотрена постановка на учет в Миграционной службе г. Москвы вынужденных переселенцев, получивших статус в других субъектах Федерации, только при наличии регистрации по месту жительства в г. Москве. Это означает, что вынужденный переселенец, получивший в Москве работу и временное жилье, не сможет встать на учет в миграционной службе Москвы, а следовательно, его семья не получит медицинской помощи, дети не получат бесплатного питания в школе, если их туда примут, родителям не будут выплачиваться пенсии. Распоряжением No 1057 требовало также, чтобы миграционная служба принимала к рассмотрению ходатайства о предоставлении статуса вынужденного переселенца и заявления о постановке на учет беженцев только при наличии регистрации заявителей по месту пребывания сроком не менее чем на 6 месяцев.
Решения Верховного и Конституционного судов приводятся в исполнение с большим запозданием, а иногда и не выполняются вовсе. Практика остается прежней, поэтому в каждом частном случае мигранту вновь приходится обращаться в суд для реализации своих прав на основании уже имеющегося общего решения.
Изменения, происшедшие за последний год, в области правового положения мигрантов принесли новые проблемы и усугубили общую неразбериху.
Постановлением No 641 Правительства РФ от 30 августа 2000 года Российская Федерация вышла из принятого в Бишкеке Соглашения `О безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников`. Теперь для поездки в Туркмению и Грузию российским гражданам необходима виза. С 1 января 2001г. прекратил свое действие п.(г)ст.18 Закона `О гражданстве РФ`, позволявший бывшим гражданам СССР, не принявшим нового гражданства, стать гражданами России в заявительном порядке.
Вслед за этим появился ряд документов, усложняющих пребывание наших бывших сограждан в России. Создавшаяся ситуация оборачивается трагедией для тех, кто не имеет статуса беженца и не сумел или не посчитал необходимым приобрести гражданство РФ. Надо отметить, что далеко не всем беженцам удавалось получить соответствующий статус, поскольку действовали противозаконные местные ограничения и устные установки на его непредоставление.
То же можно сказать и о гражданстве РФ, право на приобретение которого в России можно было реализовать только при наличии регистрации по месту жительства. Вне России обратиться с заявлением о вхождении в гражданство РФ можно было в российских консульствах. Однако такое решение часто было сопряжено с большими сложностями пребывания на территории новых независимых государств. Кроме того, в некоторых консульствах образовывались очереди на 1-2 года и более, и, порой, за ускорение процедуры приходилось заплатить немалые деньги. Наконец, многие граждане СССР, прибывшие в Россию до распада Советского Союза резонно считали, что находятся на территории государства своей гражданской принадлежности и не нуждаются в подтверждении этого.
Множество выходцев из стран бывшего СССР, не приобретших никакого гражданства, до последнего времени жили в России, регулярно продлевая регистрацию по месту пребывания - все они в один день стали нелегальными мигрантами. Постановление No290 Правительства РФ (12.03.97г.), позволявшее им регистрироваться так же, как гражданам России, перестало применяться. В соответствии с п.5 Указа Президента от 27 декабря 1993г. с января 2001г. упразднено и само понятие `гражданин бывшего СССР`. Неопределенны формы временных удостоверений личности лиц без гражданства, старые формы с начала 2001г. уже не действуют. Множество фактических беженцев, более десяти лет проживших в России, лишены возможности легализоваться, принять гражданство и даже покинуть ее пределы. Органы внутренних дел при приеме заявлений о предоставлении вида на жительство в России требуют от мигрантов оформления заграничных паспортов в посольствах стран их исхода, с которыми те давно порвали всякие связи, и где подвергались преследованиям. Критерии получения вида на жительство нечетки и не применяются органами внутренних дел единообразно. При этом право на получение российского гражданства можно реализовать только при наличии вида на жительство. Те, кому повезло получить приглашение на постоянное жительство в одно из западных государств, не могут им воспользоваться, поскольку прекратилась выдача паспортов серии 40, по которым выезжали из России лица без гражданства, наши бывшие соотечественники. Обращаясь в ОВИР за выездным документом, они получают нелепый совет принять гражданство России, чтобы получить возможность покинуть ее навсегда. Выплыл на свет Закон СССР 1981г. `О правовом положении иностранных граждан`. Сотрудники органов внутренних дел дезориентированы и откровенно признаются в своей беспомощности. То, что невозможно сделать законным образом, за большие деньги делают расплодившиеся полукриминальные фирмы. Отсутствие механизмов получения документов и легализации превращает мигрантов в постоянных жертв произвола во всевозможных его формах.
Проблема с предоставлением статуса вынужденного переселенца возникает в первую очередь у жителей Чеченской Республики, покинувших ее пределы из-за ведущихся там широкомасштабных военных действий, которые власти называют антитеррористической операцией. Только в Ингушетии в настоящее время по официальным данным находится более 150 тысяч жителей Чечни, общее же их число, по нашим оценкам, достигает 300 тысяч.
В отличие от периода 1991-1996 года, т.е. до и во время первой войны в Чечне, статус вынужденного переселенца жертвам военных действий в Чечне 1999-2000 года практически не предоставляется. Основанием отказа служит статья 1 - `отсутствие признаков и обстоятельств, предусмотренных ст.1 Закон РФ `О вынужденных переселенцах.` Таким образом, сегодня определение вынужденного переселенца читается властями иначе, чем в 1996 году, когда `массовые беспорядки` служили основанием предоставления статуса вынужденного переселенца, как этого требует определение, данное в ст.1 указанного Закона. Причина этого представляется простой: первая волна жителей Чечни состояла преимущественно из русских, чеченцы же отсиживались в деревнях, которые почти не подвергались бомбардировке. К началу второй войны русские в большинстве уже выехали из Чечни, и основной поток покидающих ее территорию составляют чеченцы.
Руководители территориальных миграционных органов откровенно говорят, что существует установка не предоставлять чеченцам статус вынужденного переселенца. В отдельных регионах делается исключение для немногих, кто может документально доказать свою приверженность российской власти, непосредственное сотрудничество с ней во времена Завгаева и наличие преследований со стороны мусульманских фундаменталистов или бандитов.
С начала 2001 года отказы в предоставлении статуса вынужденного переселенца получают также беженцы из Азербайджана, прибывшие в Россию до принятия Закона `О беженцах` (19.02.93г). Дело в том, что они получили статус беженца автоматически, не обращаясь с ходатайством и не проходя процедуры его определения. Эту проблему можно было давно и легко решить, предложив им во время очередной перегистрации заполнить бланки ходатайств и приняв положительное решение, ввиду общеизвестных обстоятельств. Вопрос обсуждался многократно, ответственные лица не могли придти не к какому решению. В начале 2001 года оно было принято: беженцы из Азербайджана были объявлены лицами без определенного правового положения, а их удостоверения беженцев, выданные и продлеваемые ежегодно с 1990-92 гг., недействительными. Им было предложено принять гражданство РФ или подать ходатайство о предоставлении статуса беженца и вместе с афганцами, африканцами и другими иностранными гражданами стать в бесконечную очередь на его рассмотрение в индивидуальном порядке. Поначалу для этого был определен срок до 31 января 2001г, только усилиями неправительственных организаций этот срок был продлен до 31 ноября. Созданы и новые сложности. Получающие гражданство РФ обладатели недействительных удостоверений уже не рассматриваются как `утратившие статус беженца в связи с принятием российского гражданства` лица, которым дается после этого месяц на подачу ходатайства о статусе вынужденного переселенца (ст. 2, п.1, пп.2 Закона `О вынужденных переселенцах`. Теперь они подпадают под действие этого же положения закона, которым `лицу после выбытия с места жительства` предоставляется 12-месячный срок для обращения за статусом вынужденного переселенца. Таким образом, люди оказываются между выбором получения гражданства России без всякого статуса и длительным ожиданием решения о предоставлении статуса беженца без гарантий положительного решения.
Трудно представить себе, что, по мнению власти, выигрывает государство в целом от создания бессмысленных неразрешимых проблем для населяющих его пределы людей.
Статистика показывает очевидные тенденции искусственного снижения числа имеющих статус беженцев и вынужденных переселенцев. Если в 1996 году, когда проходила Конференция ООН по вынужденной миграции в странах СНГ, число беженцев приближалось к 300000, а вынужденных переселенцев к 900000, то с тех пор численность и тех и других резко падает. Число вынужденных переселенцев снизилось до 770000, несмотря на военные действия в Чечне, породившие потоки вынужденных мигрантов.
Еще ярче динамика числа лиц, имеющих статус беженца.
В 1997 г. их было 239359, в 1998 г. - 128386, в 1999г. - 79906, в 2000 г. - 26065.
В первой половине 2001 г. число беженцев упало до 22916 человек.
Очевидно, что есть установка не предоставлять статус беженца жителям СНГ. Как правило, они просто получают в миграционных органах совет не подавать ходатайство о предоставлении статуса беженца, а обращаться с заявлением о гражданстве РФ. С начала 2001 г. только 6 наших бывших соотечественников получило этот статус. Кроме того, беженцами было признано 38 афганцев и 2 африканца.
Можно сказать, что статус беженца по-прежнему фактически не предоставляется и гражданам из стран, так называемого, дальнего зарубежья. За все время действия Закона `О беженцах` этот статус получили 622 человека, а на сегодняшний день его имеют 565 человек. Это несколько граждан стран Африки, 5 граждан КНР, остальные - афганцы. Последних по данным УВКБ ООН на территории России около 150000. Абсолютное большинство из них не может возвратиться на родину и имеет все основания получить статус беженца.
Число беженцев и вынужденных переселенцев уменьшается в первую очередь за счет лишение статуса и его утраты. В соответствии с законом статус беженца предоставляется на три года, а вынужденного переселенца на пять лет. Во многих случаях по истечении этого срока без всякого рассмотрения конкретных обстоятельств и ситуации действие статуса не продлевается. Таким образом, государство снимает с себя обязанности по оказанию помощи мигранту, не выполнив их. Оба закона требуют продления действия статуса на каждый следующий год после окончания основного срока, если сохраняются условия, послужившие причиной его предоставления, и мигрант еще не обустроился на территории России. Однако мигранты не знают об этом и, как правило, покорно принимают решения миграционных органов.
Утрата статуса в связи с получением беженцем регистрации по месту жительства также не представляется правомерной. Миграционные органы считают, что регистрация по месту жительства обеспечивает право на постоянное проживание на территории России, и таким образом лицо имеющее такую регистрацию утрачивает статус беженца (ст.9, п.1, пп.1). Однако, в отличие от прописки, сменившая ее регистрация не влечет за собой никакого права, как это определено Законом РФ `О праве граждан на свободу передвижение, выбор места пребывания и жительства`, а также подтверждено Постановлением No4-П Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года. Владелец жилья, разрешивший беженцу зарегистрироваться у себя по месту жительства, может изменить свое решение, после чего утративший статус беженец превратится в нелегального мигранта. К сожалению, такой подход миграционных органов поддержал Верховный Суд РФ (ВС), в частности по делу беженки из Азербайджана Анны Борисовны Корабельниковой.
Узаконенное лишение статуса за совершение любого преступления, (ст.9, п.2, пп.1) также вызывает возражения, поскольку ставит мигранта в нелегальное положение и вводит дополнительное наказание за совершенное преступление после исполнения наказания, назначенного судом.
Следует отметить, что в России нет закона о репатриации, и 77% вынужденных мигрантов составляют этнические русские, около 10% -- татары и другие народы Российской Федерации.
Некоторые надежды на улучшение ситуации дает Постановление No274 Правительства РФ от 9 апреля 2001г. `О предоставлении временного убежища на территории российской федерации`. Руководство миграционных органов уже не один год в ожидании этого постановления заверяло, что афганцы получат в России временное убежище. `Решение о предоставлении временного убежища принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице и прибывших с ним членах его семьи, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица` (п.7 Постановления No274).
Из текста неясно, почему не признаются беженцами те, кто имеет на это основания. До настоящего времени временное убежище никому не предоставлено. Какой будет практика его применения, какими оно обрастет приказами и инструкциями, остается только предполагать.
То же относится к Постановлению No275 Правительства РФ от 9 апреля 2001г `О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании`.
Постановление No845 Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. `Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации` дает яркий пример документа, применение которого требует множества дополнительных правовых подпорок. Этого постановления с нетерпением ожидали и исполнители и вынужденные переселенцы, поскольку порядок предоставления им жилья отсутствовал уже более двух лет, с тех пор, когда верховным судом был признан неприменимым соответствующий приказ Федеральной миграционной службы. Постановление принято более полугода назад. Однако оно до сих пор не применяется, поскольку имеет мешающие этому недостатки.
Постановление не содержит никаких обязанностей государства по обеспечению жильем вынужденных переселенцев.
В части 2, п.10 указано, что передача жилых помещений для временного поселения в муниципальную собственность не меняет их функционального назначения. Однако право приватизировать жилье не может быть ограничено правительственным постановлением. Следовательно это жилье может быть приватизировано вынужденным переселенцем, а после этого продано, завещано и т.п.
Согласно Постановлению могут получить временное жилье только семьи, в которых никто не имеет собственного жилья и не арендует его. Причины такого ограничения не понятны. Если один из членов большой семьи получает в наследство небольшую комнату, или для одного из членов (больного, матери с младенцем) находится возможность снять комноту, то это не означает, что все остальные обеспечены жильем или могут это сделать в обозримое время.
Для постановки на жилищный учет предполагается обследование жилищных условий вынужденного переселенца комиссией территориального органа Минфедерации. Однако временные условия проживания у родственников или иных лиц не могут рассматриваться как условия проживания семьи вынужденных переселенцев. Ограничения на постановку на жилищный учет для тех, кого на короткое время приютили имеющие большую жилую площадь знакомые, приведут к тому, что люди откажутся помогать друзьям и близким, поскольку не будут иметь перспективы освободиться от гостей.
Постановление обязывает вынужденного переселенца в случае отказа от предлагаемого помещения оформить его в письменном виде. В противном случае составляется акт об отказе за подписью членов комиссии. Однако не указано, какими могут быть последствия отказа, сколько раз можно отказываться от предлагаемых вариантов жилья, какие причины могут быть признаны уважительными. Неурегулированность этих вопросов непременно приведет к произволу со стороны исполнителей.
Предполагается, что в случае отсутствия фонда жилья в одном из субъектов федерации, вынужденные переселенцы будут обеспечиваться жильем на территории иных регионов. Взаимоотношения этих субъектов федерации и их механизмы не прописаны в постановлении.
Часть 3, касающаяся обеспечения ВП постоянным жильем, недостаточно детализирована.
Не определен механизм перевода жилья из временного фонда в постоянный по решению Минфедерации или Правительства РФ. По опыту известно, что необходимость этого постоянно возникает.
Постановление предполагает составления единого списка очередников по месту жительства. Из этого следует, что вынужденные переселенцы, не имеющие регистрации по месту жительства, а зарегистрированные только по месту пребывания, не смогут получить постоянное жилье, так как не войдут в этот список. Местные власти не будут считать их жителями данного населенного пункта.
Постановление устанавливает 20 - процентный предел участия федеральных вложений в создание инфраструктуры в местах компактных поселений. Такие ограничения не представляются разумными и обоснованными, поскольку ВП часто не имеют своих средств на создание инфраструктуры. Кроме того, в случае потребности государства в освоении некоторых регионов, куда желательно направить людей и средства, нет никаких причин заранее ограничивать бюджетные вложения в развитие инфраструктуры.
Таким образом, в последние годы правовое положение мигрантов в России не только не было урегулировано, но стало более неопределенным, чем в 1993-97 гг., когда оно только начинало приобретать законодательные рамки.
Новая правовая и экономическая ситуация требовала поддержки, по крайней мере, социально незащищенных слоев населения. Однако система сколько-нибудь эффективной социальной защиты не была создана. С начала периода экономических реформ социальные проблемы были отложены на неопределенное время. В 1998 г. по официальным данным за чертой бедности находилось более 22% населения России. После сентябрьского кризиса 1998 г. эта цифра существенно увеличилась и на первый квартал 2001 г. составила 40,6%. На то же время 9,6% трудоспособного населения не имело работы и находилось в состоянии ее активного поиска.
Близка к уничтожению система бесплатного медицинского обслуживания. Как раковая опухоль на теле медицины наросла система обязательного медицинского страхования, в которую, как в бездонную бочку уходят налоги, исчезая бесследно и не доходя до учреждений здравоохранения. Больницы находятся в плачевном состоянии, отсутствуют лекарства, перевязочные материалы, выходит из строя медицинская аппаратура. Разрушается также, гарантированная Конституцией РФ, система бесплатного начального и среднего образования и дошкольного воспитания. Таким образом, близко к уничтожению то немногое, что составляло достояние советской системы.
Положение беженцев из Чечни доказывает неизбывную убежденность наших властей в их праве обращаться с народом как со своей собственностью. Отсутствие в России сильного антивоенного движения показывает, что и народ также не сомневается в этом. Положение жертв чеченской войны не регламентируется ни одним законом, поскольку нет и не может существовать закона, утверждающего право государства уничтожать собственные города и граждан, во имя Конституции, борьбы с терроризмом или любой иной абстрактной идеи. Единственным документом, определяющим право жертв военных действий на компенсацию остается Постановление Правительства РФ No510 `О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в ЧР и покинувшим ее безвозвратно` от 30 апреля 1997 года. В нем не предусмотрены никакие меры по компенсации утраченного тем, кто остался в Чечне. Но и среди семей `безвозвратно` ее покинувших всего только 15,5 тысяч семей получили и 14 тысяч ожидают ту мизерную компенсацию за утраченное жилье и имущество, которую согласилось им выплатить Правительство РФ. Право на компенсацию признается за весьма узким кругом лиц, покинувших Чечню в период с 12.12 94 г. по 23.11.96 г. Сбор документов, подтверждающих выезд в этот период, размеры жилья и право на него, долгая и непростая процедура. Однако неожиданно власти Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2001 года N 418 ограничили срок подачи заявлений 1-м сентября 2001 г. Этим постановлением Правительство фактически сводит на нет решение ВС от 7 февраля 2001 года, удовлетворившего жалобу благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам `Гражданское содействие` и признавшего, что постановка на учет в органах миграции не может быть единственным доказательством выезда в определенный Постановлением No510 период. Правительство не приняло мер к исполнению этого решения, а направило в ВС заявление с просьбой о разъяснении. Только 2 июля такое разъяснение было дано. Решением ВС существенно расширен круг имеющих право на компенсацию лиц, которые теперь, скорее всего, не успеют подать соответствующие заявления.
Постановление No163 Правительства РФ от 3 марта 2001 года - единственное направленное на помощь жертвам военных действий, начавшихся в 1999 году. Оно не является адресным и не дает людям возможности обустроиться самостоятельно. Правительство готово финансировать только пункты временного размещения и переезд в Чечню. Иного выбора жертвам военных действий второго периода не предоставляется.
С 13 апреля 2001 года решением территориального органа Минфедерации Ингушетии прекращена регистрация выходцев из Чеченской республики по форме No7, дававшей право на размещение в лагерях и надежду на социальную поддержку. Министр МЧС Ингушетии В. Кукса объявил, что регистрация прекращается примерно на месяц, до тех пор, пока для нее не будет введена новая форма. Однако ни о какой новой форме пока нет и речи. Всеми силами власти пытаются инициировать возвращение жителей Чечни обратно на ее территорию. Постоянно прекращается питание в лагерях Ингушетии и немногих центрах временного размещения в других регионах России, принявших переселенцев из Чечни. Упорно распространяется слух, что руководство Ингушетии, принявшее около 300 тысяч человек и почти удвоившее население республики, не хочет расставаться с ними из корыстных соображений. Однако люди не хотят возвращаться домой, отнюдь не следуя советам Руслана Аушева. Причины этого известны: отсутствие гарантий безопасности, обстрелы, ежедневная гибель людей, противоправные действия, чинимые представителями федеральных войск, особенно в ходе постоянных `зачисток`.
По поручению УВКБ ООН сотрудники неправительственной организации `Веста` провели опрос 624 семей жителей Чечни (4370 человек), живущие в частных домах, лагерях и произвольно возникших поселениях по всей Ингушетии. Около 24% опрошенных семей сказали, что некоторые или все члены семьи планирует возвратиться в Чечню в этом году. Порядка 75% семей не планируют возвратиться в этом году, если ситуация останется такой же, как в настоящее время, а 9% семей вообще не намерено возвращаться в Чечню. Основываясь на этих результатах, легко сделать вывод, что жители Чечни не готовы к возвращению.
По поручению Всероссийского Демократического совещания, первое заседание которого прошло 19 июня 2001 года, депутаты Государственной Думы Григорий Явлинский и Ирина Хакамада подготовили проект постановления `Об обращении Государственной Думы к Правительству Российской Федерации о положении жителей Чеченской республики, вынужденно покинувших места постоянного проживания на ее территории`. В проекте говорилось о недопустимости насильственного возвращения мирных жителей в Чечню. В Думу было предано около тысячи подписей беженцев с просьбой не допустить их насильственного возвращения. Голосование по проекту долго откладывалось и состоялось только 4 июля 2001. Проект был отклонен, за него проголосовали 129 депутатов при необходимом минимуме в 226 голосов. Первый заместитель председателя фракции `ЯБЛОКО` Сергей Иваненко охарактеризовал результаты голосования по предложенному `ЯБЛОКОМ` и Союзом правых сил проекту как свидетельство серьезной негативной тенденции в российской политике, которое нельзя оставлять без внимания.
Миграционная политика России в отношении вынужденных мигрантов изначально базировалась не на принципе защиты беженцев а, на защите государства от беженцев. По сей день сохраняются два основополагающих тезиса российской политики в отношении вынужденной миграции - это:
отказ в поддержке беженцам из третьих стран и
максимальное удерживание наших бывших сограждан в тех республиках, где их застал распад СССР.
Неэффективность такого подхода не смущает власти, которые отказываются замечать и анализировать естественные миграционные процессы. Отличительным свойством миграции в России служит ее непосредственная порожденность внутренней политикой бывшего Советского Союза, правопреемницей которого Россия себя объявила, и собственной российской политикой. Вынужденные мигранты из республик бывшего Советского Союза, потоки жертв военных действий из `горячих точек`, и, наконец, десятки тысяч афганцев, потерявших возможность вернуться на родину после падения режима Наджибулы - все они связаны с Россией кровными, культурными и политическими нитями.
Некоторый луч надежды на здравый и научно обоснованный подход к проблемам миграции появился в 1998г., когда руководством Федеральной миграционной службы было объявлено о работе над концепцией миграционной политики России. Концепция создавалась долго и трудно, к работе над ней были привлечены специалисты многих министерств, социологи, этнографы, юристы, представители неправительственных организаций. На базе концепции была сформирована Федеральная миграционная программа. По мнению экспертов, не будучи безупречной, Программа была конкретна, четко выстроена, ориентирована на самообеспечение трудоспособной и государственную помощь социально уязвимой части мигрантов. Впервые в ней был признано, что Россия является страной принимающей мигрантов, заинтересована в них и намерена создавать для них приемлемые условия жизни.
Однако, 21 июня 2001г. Правительство РФ приняло ряд целевых программ, среди которых миграционной нет. Столь долго создававшийся план работы в области миграции и ее финансирования признан ненужным. Правительство намерено финансировать миграцию так, как сочтет нужным на каждый настоящий момент, отказавшись обоснованного, открытого и продуманного плана. По словам В.М. Кулакова, непосредственного разработчика федеральной миграционной программы Минфедерации, инвестиции под покупку квартир даются только под программу. Таким образом, министерство сразу потеряло 230 млн. инвестиций, которые уже были согласованы. Проблема миграции ввергается в хаос. Следом за федеральной миграционной программой рушатся уже согласованные региональные миграционные программы, на которые губернаторы готовы были выделить средства из местных бюджетов.
Подобная политика Правительства представляется не только антигосударственной, но и иррациональной. Однако она хорошо вписывается в общую систему отторжения общества от влияния на управление государством.
Сегодняшняя власть не чувствует никакой зависимости от общественных структур, не намерена опираться на них и выслушивать их точку зрения. В соответствии с этим уничтожаются выработанные за последние годы формы сотрудничества, смешенные государственные и общественные структуры.
Уничтожен Общественный консультативный совет при федеральном миграционном органе, что давало большие возможности решения общих и частных проблем, и аналогичных советов при территориальных органах миграции.
Постановлением Правительства РФ No 795 от 17 октября 2000 года ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике в России, куда входили на уровне заместителей министра все министерства и два представителя НПО, что давало большие возможности обсуждения общих проблем на высоком уровне и решения конкретных вопросов в непосредственном общении с компетентными лицами.
Тем же постановлением уничтожены и другие структуры, которые объединяли представителей официальных структур и НПО, в частности Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды, Правительственная комиссия по Байкалу, Экономический совет при Правительстве Российской Федерации. Указом Президента от 8 августа 2000 года N 1461 упразднен Политический консультативный совет при Президенте РФ. В составе Совета ликвидирована Постоянно действующая палата по правам человека - орган, который давал огромные возможности обсуждения острых проблем нарушения прав личности и доведения точки зрения гражданского общества до всех уровней власти.
Диалог с организованной мыслящей частью общества заменяется уличными опросами. Мнение толпы выдается за голос народа. Таким образом, власть отдаляется от человека, который лишается голоса и возможности диалога с нею. Реально действующие НПО заменяются теми, имя которым ГОНГО - государством организованные негосударственные организации. Попытка возродить систему управления, не основанную на обратной связи с обществом и построенную на спущенных сверху директивах приведет страну к общему хаосу.
На фоне бесконечной, безнравственной и бесперспективной войны в Чечне развивается политический кризис, который может обернуться для России подлинной национальной катастрофой.
Док. 150268 Опублик.: 28.11.02 Число обращений: 159
