В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Правовой контроль в правовом государстве Назад
Правовой контроль в правовом государстве
Еще в 2000 году федеральная власть предприняла настоящий крестовый поход против правового самоуправства в регионах. Не для кого не было секретом, что практически все региональные законодатели довольно свободно трактовали некоторые положения Конституции РФ 1993 года, предоставившие субъектам Федерации право на собственное законотворчество. Об этом говорится в статье 5. И хотя основной закон государства придал Конституции `высшую юридическую силу` (ст.15), определив, что `законы и иные нормативные правовые акты` должны соответствовать федеральным законам и не могут им противоречить (ст.76), а если такое противоречие все же возникнет, то действуют федеральные законы, тем не менее предусмотренный правопорядок допустил их наличие и предусмотрел состязательный характер разрешения споров (ст. 85 и 125 Конституции РФ). Понятно, что такие отношения, если ими злоупотреблять, разжигают соперничество между властями, не допуская сплочения их в единый организм.

Очень плохо, когда спорят власти
Ситуацию, и без того довольно сложную, усугубило амбиционное стремление проглотить суверенитета столько, сколько влезет, к чему призывал регионы первый избранный президент, которое было понято, как и предписывают известные `законы Мэрфи`, с буквальной точностью, превысив все мыслимые пределы здравого смысла. Нормативные правовые акты регионов, а их общее количество составляет ныне несколько сотен тысяч единиц, разошлись с федеральными законами, словно в море корабли. И если бы не естественное стремление нового президента РФ В. Путина, в отличие от своего предшественника, к установлению в государстве российском законодательного единства, еще неизвестно, чем бы окончилось разнузданная, вышедшая из берегов правовая самодеятельность мест.

Сводки с фронта юридических сражений, сопровождавшие поход федеральных юристов по городам и весям России, приносили, насколько можно было судить по сообщениям СМИ, одни лишь победные реляции. Казалось, враги порядка и здравого смысла были тогда же повержены, и даже такие его неприступные твердыни, какими являлись Казань, Уфа, Нальчик и Якутск, были приведены к общему знаменателю федерального законодательства. Однако, как оказалось, сообщения об одержанных победах оказывались плодом воображения, своеобразным `головокружением от успехов`. Региональные законодатели были шиты не лыком и не торопились исправить свои огрехи.

Еще в начале февраля было сообщено, что в результате проведения почти 52 тысячи экспертиз нормативно-правовых актов субъектов Федерации, Минюст России выявил несоответствие федеральному законодательству 6 тысяч актов. Об этом сообщил министр юстиции РФ Ю. Чайка на заседании коллегии Минюста. Правда, по словам министра, около 80% выявленных незаконных региональных актов уже приведены в соответствие с федеральным законодательством, к тому же министерство, выполняя поручение президента, создает Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, в который внесено уже около 100 тысяч актов. А сколько еще будет внесено - Бог весть. Да и говоря откровенно, формальное соответствие региональных актов федеральным - полдела. Гораздо важнее, чтобы совпадали не тексты, а правосознание законодателей.

И как бы ни был оптимистичен министр, оснований для столь положительной оценки ситуации в целом, скорее всего, еще слишком мало. Более того, факты говорят о том, что в регионах все еще сохраняются тенденции к правовому сепаратизму, слишком вольному, мягко говоря, толкованию права регионов на `собственное правовое регулирование` по вопросам, не входящих в предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и регионов (ст. 76).

В январе 2002 года Конституционный Суд России признал несоответствующими Конституции РФ положения статей 69, 70 и 90 Конституции Татарстана, а также положения статьи 4 закона о выборах народных депутатов республики. Причем речь идет не о каких-то правовых частностях или о лингвистических разночтениях, а о нарушении татарстанскими нормами `гарантии свободных выборов на основе всеобщего и равного избирательного права`.

Поводом к рассмотрению дела в суде послужила жалоба Марселя Салямова, которому в 1999 году избирком Азнакаевского района отказал в регистрации кандидатом в народные депутаты Госсовета Татарстана, поскольку тот проживал на территории другой административно-территориальной единицы. Основанием для отказа явилась статья 70 Конституции Республики Татарстан, согласно которой право быть избранным в Госсовет имеют граждане республики, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа.

Однако местные власти как прежде, так и теперь не склонны подчинять свою деятельность федеральным законам. Для этого тоже используется институт обращений в Конституционный Суд. Только подает их не федеральная власть, а власть регионов. Вот например, Госсовет Адыгеи и Государственное собрание Якутии решили оспорить в суде те нормы Федерального закона `Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации`, в которых установлен порядок и содержится перечень обстоятельств досрочного прекращения полномочий таких органов государственной власти и отстранения от должности высших должностных лиц субъекта РФ.

Еще хуже, когда спорят законы
Что же оспаривается? Положения закона, по которому основанием для роспуска законодательного органа субъекта Федерации служит принятие законов, противоречащих федеральному законодательству, а основанием отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации - неисполнение федеральных законов и подзаконных актов, принятие нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству и неисполнение решений федеральных судов. С точки зрения якутских законодателей, регулирование публично-правовой ответственности субъектов Федерации должно осуществляться только на основе конституционных норм. Между тем Конституция РФ вообще не содержит норм о возможности роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти или норм об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Заявители полагают, что Конституция предусматривает другие виды ответственности таких органов, например - приостановление действия актов исполнительной власти субъектов Федерации президентом России до решения суда и признание неконституционными правовых актов субъектов РФ Конституционным судом.

Госсовет Адыгеи полагает, что возможность отставки высшего должностного лица республики в результате выражения ему недоверия парламентом нарушает конституционный принцип разделения властей. Кроме того, Госсовет придерживается мнения, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта Федерации находится вне пределов ведения Российской Федерации, следовательно, вопросы установления и изменения такой системы не могут регулироваться федеральным законом.

Юридическая несостоятельность и политическая вредоносность подобных презумпций достаточно очевидна. Однако суд есть суд. И действующие процедуры, даже если их формальное применение сталкивается с злоупотреблениями и недобросовестностью, должны быть скрупулезно исполнены. Хотя, подчеркнем, любое промедление с устранением коллизий права в принципе недопустимо. К тому же Конституционный суд, где рассматриваются такого рода споры, организация по определению неторопливая. Чтобы решить вопрос по существу дела, даже предельно ясного суду, должны пройти многие месяцы. Иногда для этого требуются годы. А между тем текущее правотворчество не останавливается ни на день, и актов, содержащих в себе положения, где федеральное право откровенно и беспардонно игнорируется, не становится меньше.

Понятно, что возникновения обширных законодательных буреломов и завалов должно быть связано не только со злонамеренностью местных законодателей или их некомпетентностью. Хотя было бы нелепо отрицать и подобные причины. Но все-таки к одному лишь субъективному фактору сводить проблему не стоит. Источником катастроф и аварий в политике, как и в технике, становятся зачастую не ошибки или преступления людей, а недостатки конструкции. В нашем случае такой конструкцией является машина государственной власти. Россия по Конституции 1993 года - федеративное государство, в котором, к тому же, с одной стороны, провозглашен принцип разделения властей, а с другой - допущены тяжбы по поводу конституционности законов. И эти обстоятельства значат слишком многое.

Как предотвратить само появление региональных законов и иных правовых актов, противоречащих или несоответствующих федеральному праву? Проводить их ревизии? Но уже доказано, что они не могут быть оперативными. Ревизии обрастают экспертизами и затягиваются на годы и зачастую заканчиваются судебными тяжбами то в судах общей юрисдикции, то в Конституционном суде. Значит, надо контролировать ситуацию до того, как такой акт вотируется региональными законодателями. Вопрос в том, каким образом это делать.

Еще один вопрос - кто проводит такие проверки? Федеральный Минюст. Но ведь это ведомство относится к исполнительной власти. Его компетенция распространяется лишь на подзаконные акты. Проверять законы - не дело чиновников от юстиции. Но тогда этим должны заниматься Генпрокуратура? Однако федеральный закон о прокуратуре, которую Конституция РФ отнесла к органам государственной судебной власти, не наделяет прокуроров правом контроля над законами. Контролировать законы чиновниками прокуратуры - все равно что осуществлять контроль над законодателями. А это, конечно же, неприемлемо как технологически, так и психологически.

Таким образом, как бы ни были настойчивы усилия федеральных контролеров, последующие ревизии региональных правовых норм в лучшем случае лечат болезнь, но не устраняют причин, ее порождающих. Как говорил Жванецкий, вы пропалываете грядку, но после вас сорняки колосятся еще гуще. Что же делать?

Чтобы не было разногласий, нужен один хранитель законов
Одно из возможных решений проблемы состоит, на взгляд автора, в создании независимого государственного института по контролю за законодательством - Юридической палаты, органа, в известном смысле подобного Счетной палате. Ведь она существует наряду с Минфином и Минимуществом. Почему бы не быть контрольной палате наряду с Минюстом и Генпрокуратурой? Конечно, любой новый элемент в конструкции государственной машины не делает ее проще. Но ведь известно, что степень сложности управляющего органа должна быть не меньше той, которая присуща управляемому органу. Ныне можно утверждать, что необходимость той же Счетной палаты, которую долгие годы первого президентства попросту игнорировали и не принимали всерьез, стала очевидна для общества.

Надо ли доказывать, что недостатки, злоупотребления и ошибки в области права приобрели массовый характер, и именно они оказываются первопричиной множества негативных явлений в жизни страны. Однако не решено, какой орган власти может быть противопоставлен подобной проблеме. И если справедливо утверждение, что подобное лечится подобным, то алгоритм лечения очевиден. Что хорошо для области экономики, может быть не менее удачно и для области права. Учреждение Юридической палаты может разрешить многие казалось бы неразрешимые проблемы, обусловленные как раз двумя указанными выше обстоятельствами - федеративной организацией государства и разделением властей в нем. Поскольку речь идет об обеспечении единства всех правовых актов страны, то членов Юридической палаты, наиболее авторитетных юристов-практиков, должны избирать на достаточно продолжительный срок, например на 12 лет, законодатели. В нашем случае - обе палаты Федерального Собрания и Президент.

Если обратиться к предыдущему опыту российской государственности, то Юридическая палата могла бы взять на себя функции, некогда принадлежавшие Первому департаменту Правительствующего сената, роль которого сейчас не выполняет никто. Напомним, что Сенат в Российской империи - это не парламент, а `хранитель законов` и `верховное место`, которому были подчинены все `места и установления в империи`. Основные государственные законы того времени определяли, что `все законы должны быть вносимы в подлиннике или в заверенных списках в Правительствующий сенат`, что `законы обнародуются во всеобщее сведение Правительствующим сенатом... и прежде обнародования в действие не приводятся`, что `в нужных случаях Первый департамент чинит распорядок самого обнародования на местах, надзирая за точностью оного и разрешая силой законов встречающиеся в том затруднения или недоразумения`.

Если любой акт государственной власти, содержащий правовые нормы, будет подвергаться Юридической палатой такой же процедуре, какой в Российской империи подвергались законы, а также указы и повеления государя императора со стороны Первого департамента Правительствующего сената, то появлению противоречий между законами и Конституцией, равно как и между законодательными федеральными актами и нормативными актами регионов скорее всего будет положен предел, и такого рода случаи, которые ныне повсеместны, станут единичными явлениями, результатом досадной случайности.

Уже после того, как эта статья была написана, Конституционный суд рассмотрел данные обращения и вынес по ним решения не в пользу жалобщиков.

Док. 150220
Опублик.: 26.11.02
Число обращений: 142


Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``