Демократия и государственный финансовый контроль - трудные пути становленияНазад
Демократия и государственный финансовый контроль - трудные пути становления
Демократия и государственный финансовый контроль - трудные пути становления
В.И.Шлейников, главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации
Деньги, финансы во все времена являлись важнейшим ресурсом, с помощью которого государство поддерживало свое существование, обеспечивало исполнение основных своих функций. Поэтому, в государстве любой исторической формы - рабовладельческом, феодальном, буржуазном, социалистическом - разумные правители всегда осуществляли контроль за находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
Однако только в демократическом правовом государстве, т.е. в государстве, устройство и деятельность которого направлены на то, чтобы в наибольшей степени соответствовать интересам и воле народа на основе установления единого и обя-зательного для всех граждан и государственных институтов правового порядка, организация государственного финансового контроля ориентирована на удовлетворение потребностей всего общества в наиболее эффективном распоряжении государственными финансовыми ресурсами. И поскольку государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления, то его организация в демократическом правовом государстве осуществляется по принципам, аналогичным принципам организации государственного управления в таких государствах.
Демократию чаще всего понимают и объясняют как `власть народа` или `народовластие` (от греч. dеmоs - народ + сrаtоs - власть). По выражению американского президента Авраама Линкольна (1809-1865) демократия - это `правление народа, избранное народом и для народа`. Однако многовековой исторический опыт показывает, что демократия только тогда обеспечивает гармоничное функционирование общества, когда она основана на верховенстве закона, т.е. когда действия как государства, так и его граждан строго соответствуют закону и никто не имеет права этот закон нарушить. Даже опыт нашей страны показывает, что замена принципа законности, при котором закон обязателен как для граждан, так и для самого государства, на, например, принцип революционного правосознания неизбежно приводит к краху и демократии, и гражданских свобод, и, в конце концов, самого государства.
Таким образом демократическое государство в его современном понимании - это, прежде всего, правовое государство, главные задачи которого - обеспечение выполнения общих дел общества, гарантирование прав и свобод граждан (как политических, так и экономических), смягчение социальных неравенств, обеспечение правопорядка и законности.
В таком государстве закреплены не только за-конодательные гарантии индивидуальных свобод и прав граждан, но и власть государства как стража этих свобод и прав, главного гаранта нормального существования и функционирования гражданского общества, его основных институтов, принципов и ценностей. Причем демократическое правовое государство в отличие от тоталитарного само ограничивает себя определенным комп-лексом постоянных норм и правил, центральное место среди которых занимает такая норма, как разделение властей на три главные ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Каждая ветвь власти осуществляет свои, строго очер-ченные функции, а вместе они сдерживают и уравновеши-вают друг друга, обеспечивая тем самым гарантию против нарушения демократических норм и злоупотребления вла-стью. При этом граждане демократического государства через всеобщую изби-рательную систему и избирательный процесс имеют воз-можность контролировать власти и в случае необходимости корректировать их действия.
При разделении властей законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а следовательно, определяет в конечном счете правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей.
Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Она носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности.
Судебная власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто бы их не совершал.
Таким образом, основное назначение демократического правового государства - обслуживать потребности гражданского общества и экономики, обеспечивать свободу и благосостояние граждан на основе рыночной экономики, эффективность которой базируется на эквивалентности обмениваемых благ, на фактическом соотношении общественного спроса и предложения.
Духовным фундаментом такого государства является признание прав гражданина, в том числе и прав на распоряжение принадлежащими ему, как члену общества, государственными ресурсами. В таком государстве власть не только признает право, но и одновременно ограничена им, а в аппарат государственного управления обязательно внедряются механизмы, делающие деятельность государства подконтрольной гражданскому обществу.
Однако недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главное - обеспечить его устройство и деятельность соответствующими правовыми институтами, реальными гарантиями демократизма, организовать государственное управление таким образом, чтобы в государстве неукоснительно соблюдался основной девиз подлинной демократии - `не народ для власти, а власть для народа`, чтобы государственная власть действовала только в интересах гражданского общества и была ему подконтрольна.
Основное назначение демократического государства - обслуживать потребности гражданского общества. Но для исполнения своих функций государству необходимы ресурсы, в первую очередь, финансовые и материальные. Б&оасutе;льшую часть финансовых ресурсов демократическое государство получает в виде налогов от своих граждан или образует в ходе своей хозяйственной деятельности. Граждане демократического государства, уплачивая налоги государству или предоставляя в распоряжение государственной власти другие обобществленные ресурсы, рассматривают их как ресурсы, принадлежащие всему обществу, но переданные в управление специальным управляющим - государственным служащим, которые управляют ими от имени и в интересах общества. Естественно, что их не может не волновать вопрос эффективности использования этих ресурсов на благо всего общества. Если граждане уверены, что все действия государственной власти осуществляются только в интересах общества, они взаимодействуют с государством, способствуют укреплению государственной власти, если нет, стоят в пассивной или активной оппозиции к государству.
Поскольку любым демократическим государством на практике управляет не народ, а правительства, правительственные чиновники, бюрократы, то для исключения их негативного влияния на доверие граждан к государственной власти, демократическое государство при помощи организации эффективного государственного контроля старается оградить себя от недобросовестных или нерадивых чиновников, деятельность которых может подорвать его авторитет в глазах общества.
В силу тесной взаимосвязи экономических и финансовых отношений результаты экономической деятельности любого хозяйствующего субъекта, в том числе и государства, эффективность использования им имеющихся ресурсов удобнее всего проследить, осуществляя контроль в финансовой сфере. Поэтому именно контролю в финансовой сфере в демократическом государстве придается особое значение.
Это легко объяснимо: для демократического правового государства эффективный финансовый контроль за управлением государственными (т.е. при подлинной демократии - общественными) средствами - это, прежде всего, важнейший фактор укрепления доверия общества к государственной власти, средство консолидации власти и общества в целях обеспечения благосостояния граждан и стабильности государственной власти. Но такой контроль только тогда будет пользоваться доверием граждан, когда они будут уверены в его объективности и независимости от структур, распоряжающихся общественными средствами.
Отметим, что существование такого контроля имеет важное значение и для государства: по нему определяют свое отношение к данной стране другие демократические государства, представители мирового бизнеса, потенциальные инвесторы.
Принципы организации независимого от распорядителей государственных (общественных) средств государственного финансового контроля давно апробированы в развитых демократических странах. Они хорошо известны и привычны для граждан этих стран, в том числе и для бизнесменов - участников международной экономической деятельности. В частности, по тому, как организация государственного финансового контроля в конкретной стране следует принятым в международном демократическом сообществе правовым нормам и принципам, потенциальные инвесторы оценивают степень правовой защищенности своих инвестиций от криминальных посягательств.
Наиболее важным моментом в организации государственного финансового контроля в демократических правовых государствах является выделение в системе государственного финансового контроля специального органа, независимого от влияния распорядителей государственных средств, и придание ему ведущей роли в организации и проведении государственного финансового контроля. В большинстве демократических экономически развитых стран такие органы имеют статус высшего контрольного органа.
Как правило, Конституция каждой конкретной страны определяет порядок учреждения высшего контрольного органа и необходимую степень его независимости, а его конкретные права, контрольные полномочия и другие детали устанавливаются соответствующим законом.
Принципы организации и деятельности высших контрольных органов в демократических правовых государствах имеют много общего. Они обобщены и зафиксированы в международных документах, например, в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IХ Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году.
Отметим, что прежде всего международные документы подчеркивают огромную значимость для демократического правового государства организации независимого государственного контроля за управлением общественными финансами. Так, уже в ст.1 Лимской декларации прямо указывается, что `Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем`.
Лимская декларация определяет и конкретные черты такого контроля.
Так, в ст. 18 подчеркивается, что `Объектом контроля высшего контрольного органа должно быть все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа`.
При этом в статье 4 обращается внимание, что `Цели контрольной работы высшего контрольного органа - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами - в основном одинаково важны. Делом высшего контрольного органа является определение относительной важности той или другой из них`.
В ст. 9, описывающей взаимоотношения высшего контрольного органа с правительством и администрацией, прямо указывается, что `Высший контрольный орган проверяет деятельность правительства, его административного руководства и любого другого подчиненного ему органа. Однако, это вовсе не означает, что правительство подчиняется высшему контрольному органу. В частности, правительство целиком и полностью отвечает за свои действия и ошибки и не может освобождать себя от ответственности, ссылаясь на проведенные проверки и мнения экспертов высшего контрольного органа, если такое экспертное мнение не было представлено в качестве юридически обоснованного и оформленного заключения`.
В ст. 5 обращается внимание на важность независимости высших контрольных органов и подчеркивается: `Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом. Высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач`. А в статьях 5-7 излагаются различные аспекты независимости высшего контрольного органа, в том числе в ст. 8, описывающей его взаимоотношения с парламентом, подчеркивается, что `Независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и автономии даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по указаниям последнего`.
В других статьях Декларации описываются важнейшие принципы организации деятельности высшего контрольного органа, его контрольные полномочия, права, в том числе, и право на доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, его взаимоотношения с другими контрольными органами.
В частности, в ст. 3 указывается, что `В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренних контрольных служб, создаваемых внутри отдельных ведомств и организаций. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать усилия, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой`. А в ст. 20 указано, что `Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять уплату налогов до максимально возможной степени и в ходе проверки просматривать личные досье об уплате налогов. Контроль уплаты налогов в основном связан с проверкой ее законности и правильности. Однако, проверяя соблюдение закона о налогах, высший контрольный орган должен также изучать экономическую эффективность и организацию работ налоговых служб и исполнение плана поступления доходов и, если это необходимо, должен внести предложения по совершенствованию соответствующего законодательства`.
Таким образом, международным сообществом давно признано, что важнейшим фактором эффективного функционирования демократического правового государства является действенный государственный контроль за управлением общественными финансовыми средствами, осуществляемый специально уполномоченным на это высшим контрольным органом, независимым от структур, реализующих это управление, определены основные права и обязанности такого органа и его взаимодействие с парламентом, правительством, другими органами государственного управления и контроля.
Преобразования в политической и экономической жизни России, осуществленные в последние десятилетие ХХ века, проводились под лозунгами необходимости перестройки советского государства, показавшего свою политическую и экономическую несостоятельность прежде всего потому, что права и свободы граждан в нем строго регламентировались, в демократическое правовое государство, базирующееся на принципах, успешно зарекомендовавших себя в большинстве экономически развитых стран.
Российскому народу было обещано, что на развалинах советской империи, рухнувшей под грузом проблем, возникнувших из за чрезмерной регламентации политических и экономических прав и свобод граждан, будет построено демократическое правовое государство, в котором будет гарантировано соблюдение прав и свобод граждан во всех сферах (политических, экономических ...), включая признание равноправия различных форм собственности. Это государство откажется от административно-командных методов управления экономикой и будет осуществлять свою деятельность только на основе закона, устройство и деятельность его будет в наибольшей степени соответствовать воле народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина, в нем будет установлен единый и обя-зательный для всех граждан правовой порядок, с тем что-бы они как можно меньше зависели от прихотей полити-ков, и закон будет обязателен как для граждан, так и для самого государства.
Эти обещания нашли свое отражение в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. В этой Конституции четко зафиксировано, что `Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство` (ст.1). Согласно Конституции 1993 года, организация и деятельность российского государства должны соответствовать всем критериям демократического, правового и социального государства: оно должно быть основано на представительной демократии и разделении властей, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Также в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Несмотря на то, что Конституция 1993 года провозгласила построение в России демократического правового государства, вопросы финансового контроля, отраженные в свете демократических принципов, не нашли в ней должного отражения. Лишь в трех статьях Конституции (ст. 101-103) очень кратко и фрагментарно упоминается о необходимости организации специального органа для контроля за исполнением федерального бюджета.
В этих условиях основной контроль за государственными финансами продолжал (еще с советских времен) осуществлять только Минфин России, но это был внутренний контроль исполнительной власти, которому подлежали, в основном, только средства федерального бюджета. Региональные органы исполнительной власти, которые согласно Конституции получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью субъектов Российской Федерации, в свою очередь стали создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля. Но это также был только внутренний контроль исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, - оставалась абсолютно бесконтрольной.
Вместе с тем, несмотря на свою краткость, указание в Конституции 1993 года (п. 5 ст. 101), что `Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом` впервые в истории России открыло возможность организовать принятый во всех демократических странах внешний, независимый от исполнительной власти контроль за управлением государственными финансовыми средствами.
И такой контроль был организован. 11 января 1995 года в соответствии с Конституцией был принят Федеральный закон Nо 4-ФЗ `О Счетной палате Российской Федерации`, согласно которому был создана Счетная палата Российской Федерации - единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи, полномочия, порядок и виды деятельности которого определены отдельным законом.
Однако и после принятия указанного закона основной контроль за распоряжением государственными финансами по-прежнему был сосредоточен в руках органов исполнительной власти, уполномоченных распоряжаться этими средствами. И исполнительная власть использовала все средства для защиты своей, доставшейся ей от советских времен, ведущей роли в проведении государственного финансового контроля, одновременно стараясь ограничить права и контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации, недопустить ее к контролю многих сфер управления государственными ресурсами.
Вместе с тем, в настоящее время эффективность государственного финансового контроля в России не удовлетворяет ни потребности государства, ни ожидания общества. На это указывают многие эксперты, общественные деятели. Это неоднократно отмечалось и в выступлениях Президента России.
Для российского государства насущной необходимостью стало реформирование системы государственного финансового контроля с тем, чтобы существенно повысить ее эффективность, сделать ее в наибольшей степени отвечающей потребностям современного российского государства и общества.
Это хорошо понимают и в органах исполнительной власти. Например, в подготовленном по указанию Президента России Министерством финансов Российской Федерации проекте Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации так обосновывается актуальность реформирования системы государственного финансового контроля Российской Федерации: `В настоящее время экономика страны несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Реальной угрозой экономической безопасности страны является масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем`.
Однако пути реформирования системы государственного финансового контроля в России исполнительная власть видит только в усилении функций внутреннего контроля, реализуемого подведомственными ей органами. По этому поводу в проекте Концепции четко сказано: `В этой связи необходимо принять меры по возрождению внутреннего (ведомственного) финансового контроля под руководством Министерства финансов Российской Федерации в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля`. (Заметим, что как раз именно этот вид контроля, осуществляемый еще с советских времен под руководством Минфина России, менее всего пострадал в ходе реформ, проводимых в России в последнее десятилетие ХХ века).
Одновременно руководители органов исполнительной власти страны принимают все меры, чтобы не допустить независимого контроля над своей деятельностью в материально-финансовой сфере.
Так, первый заместитель министра финансов Алексей Улюкаев заявляет: `Нет смысла передавать Счетной палате функции, которые сейчас успешно (??? - см. приведенный выше фрагмент из подписанного им же проекта Единой концепции государственного финансового контроля) выполняют контрольно-ревизионное управление Минфина и Казначейство` (Независимая газета, 6.03, с. 3).
Особенно противодействие руководителей исполнительной власти попыткам организовать действенный независимый контроль за их деятельность активизировалось в связи с внесением в Государственную Думу Советом Федерации законопроекта, предусматривающего расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации. Премьер Правительства Российской Федерации Михаил Касьянов усмотрел в предложенном законопроекте `нарушение Конституции и попытку неугомонных счетоводов поставить под контроль деятельность кабинета министров`. По мнению премьера `Счетная палата должна выполнять лишь контрольно-ревизионные функции, а не оценивать эффективность экономической политики правительства`, а в законопроекте, как считает премьер, `Счетной палате пытаются дать право определять целесообразность и эффективность решений тех или иных правительственных решений` (Известия, 13.03, с.5, Независимая газета, 13.03, с. 3, Коммерсант, 13.03, с. 2).
По словам главы кабинета министров, в исполнительной власти контрольные функции выполняют, в частности, контрольное управление Президента, Казначейство и контрольно-ревизионное управление Минфина. Счетная же палата подчинена Федеральному собранию. `Делать же единый орган контроля, который бы работал на всем пространстве, будет смешением независимости властей, существующей в соответствии с Конституцией`.
Однако нетрудно видеть, что взгляды руководителей органов исполнительной власти на организацию государственного финансового контроля в демократическом правовом государстве в корне отличается от принятых мировым сообществом, зафиксированных в международных документах, в частности, рассмотренной выше Лимской декларации руководящих принципов контроля.
Для демократического правового государства организация независимого от управляющих структур контроля за управлением общественными средствами - обязательный элемент управления общественными финансовыми средствами. В таком государстве недопустимо существование сфер, неохваченных независимым финансовым контроле, т.е. объектом независимого контроля является все управление государственными финансами, в том числе и управление, осуществляемое правительством. Проводить такой контроль непосредственная обязанность определенного Конституцией страны высшего контрольного органа, независимость, права и полномочия которого должны быть оговорены и регламентированы законом.
Для современной России, стремящейся стать после многих лет изоляции полноправным членом мирового сообщества, членом ВТО, очень важно построить подлинно правовое демократическое государство с цивилизованной, а не криминальной экономикой, для чего ей необходимо решительно покончить с первейшими источниками криминализации экономики: коррупцией и хищением государственных средств. Чтобы добиться этого нужна эффективная система государственного финансового контроля, построенная на принципах, которые учитывают как потребности государства, так и потребности гражданского общества, а также потребности цивилизованного и эффективного развития экономики.
Поэтому, определяя план перестройки государственного финансового контроля в соответствии с новыми экономическими и политическими реалиями Российской Федерации вряд ли есть смысл изобретать (а потом долго совершенствовать) велосипед. Гораздо проще (и эффективнее для российской экономики) использовать уже накопленный экономически развитыми демократическими странами опыт и построить систему государственного финансового контроля, наиболее полно отвечающую потребностям демократического правового государства.
В качестве первого шага на этом пути необходимо принять соответствующую избранному Россией демократическому пути развития Единую концепцию государственного финансового контроля, определить, на кого будут возложены обязанности высшего контрольного органа и законодательно зафиксировать права и полномочия этого органа, в том числе и при взаимодействии с органами государственного управления, а также с другими органами государственного финансового контроля.
По нашему твердому убеждению высшим контрольным органом в России может быть только Счетная палата Российской Федерации - единственный конституционный орган, который имеет право проверять расходование бюджетных средств Правительством и Министерством финансов. Принципиальное отличие этого органа от всех иных действующих в стране контрольных органов состоит в том, что только за Счетной палатой законодательно закреплены функции внешнего контроля, то есть она контролирует исполнительную власть от имени и в интересах общества.
Деятельность Счетной палаты направлена, прежде всего, на совершенствование управления общественными финансами. Эта деятельность осуществляется в интересах государства и общества и каждый гражданин имеет возможность ознакомиться с ее результатами и определить, где государственная власть действовала в интересах общества, а где нет.
Поэтому в принятии законопроекта, расширяющего полномочия Счетной палаты и направленного на повышение эффективности независимого контроля за управлением общественными финансами, заинтересовано все российское общество, которое вправе ожидать от избранных им Президента и парламента поддержки этого законопроекта.
Следует отметить, что такая поддержка уже оказана верхней палатой российского парламента - Советом Федерации. В частности, отвечая на приведенное выше высказывание премьера Правительства, Первый вице-спикер Совета Федерации Валерий Горегляд заявил: `данный законопроект является инициативой Совета Федерации и был поддержан единодушно. У нас нет оснований менять свою позицию, даже несмотря на критику отдельных руководителей` (Коммерсант, 13.03, с. 2).
Док. 150068 Опублик.: 20.11.02 Число обращений: 174
