В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Право на информацию в период проведения предвыборной агитации Назад
Право на информацию в период проведения предвыборной агитации
Лариса КАТКОВА, кандидат философских наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Муромского института Владимирского государственного университета
Юлия КЛИМОВА, ассистент кафедры гражданского права Муромского института Владимирского государственного университета, исполнительный директор Центра правовой помощи молодежи при Комитете по проблемам семьи и молодежи Администрации г. Мурома

С развитием информационной среды современная цивилизация приобретает новое качество. В этих условиях право на информацию становится неотъемлемым и встает вровень с другими основными правами: на жизнь, свободу, собственность, безопасность. Право на информацию является фундаментальным, поскольку без его реализации зачастую вообще невозможно осуществление других прав человека. Не может быть полноценной демократии без информации, без нее невозможна экономическая деятельность, творческая жизнь. Следовательно, право на информацию требует гарантий юридических, организационных, экономических. И в первую очередь это относится к деятельности СМИ - одному из важнейших элементов коммуникативной среды обитания Homo sapiens.

Средства массовых коммуникаций представляют собой новое поколение средств мирового господства. Контроль над СМИ и компьютерными сетями расширяет возможности формирования общественного мнения в борьбе за власть или сохранение власти в период выборов. Во время предвыборной агитации на избирателя обрушивается поток информации, разобраться в правдивости и достоверности которой подчас представляется не просто трудным, но даже невозможным, хотя именно получение гражданином объективной информации является залогом самостоятельности выводов избирателя, а в конечном счете подлинности его выбора. Это означает, что должны существовать гарантии реализации, во-первых, права гражданина быть точным образом информированным о фактах и событиях; во-вторых, права на предоставление объективной информации, комментариев и критики. Именно эти права чаще всего нарушаются недобросовестными журналистами в период предвыборной агитации, да, пожалуй, и до ее проведения.

Учитывая опыт минувших выборных кампаний, авторы считают своевременным рассмотреть вопрос о праве граждан на получение объективной информации в период проведения предвыборной агитации через СМИ. Информационное законодательство должно закрепить определение права на информацию и требования, предъявляемые к информации. Законодательство о СМИ должно решить вопрос о собственнике средства массовой информации, его ответственности, а также о правовом статусе всемирной информационной сети Интернет. Избирательное законодательство должно закрепить требования к содержанию и форме массовой информации в период проведения выборов. Административное и уголовное законодательство должно содержать нормы об ответственности за злоупотребление свободой массовой информации. Закрепление мер юридической ответственности должно сопровождаться деятельностью компетентных органов. Законодательно должны быть четко регламентированы их властные полномочия.

Согласно новейшему российскому законодательству вещательные организации и периодические печатные издания делятся на государственные и негосударственные. На государственные СМИ возлагается функция предоставления бесплатного эфирного времени и печатной площади. Негосударственные СМИ могут предоставлять платные услуги по размещению агитационных материалов на единых для всех условиях оплаты.

На деле обеспечить равные условия доступа всех кандидатов к СМИ довольно сложно как посредством деятельности государственных, так и негосударственных СМИ. Этот вывод подтверждает не только правоприменительная практика. Косвенным свидетельством этого факта служат результаты социологического исследования, проведенного авторами на территории г. Мурома. Респонденты считают, что в процессе предоставления гражданам информации в период выборов именно интересы финансово-промышленного капитала и самих СМИ, но не интересы граждан и государства выдвигаются на первый план.

Фактически свобода слова используется большей частью СМИ в интересах их владельцев: работодателей и представителей бизнес-элиты. Поэтому в отношении финансово-промышленного капитала должны быть законодательно закреплены ограничения в возможности оказывать серьезное воздействие на информационную политику (например, на Западе подконтрольные финансово-промышленным группам СМИ являются малотиражными).

Кроме того, необходимо решить вопрос о собственнике СМИ. Акции любого телеканала должны принадлежать одному собственнику, а не нескольким акционерам, поскольку распределение долей имущества приводит к невозможности определить конкретного ответственного за информационную политику на канале. Примером эффективности концентрации ответственности может служить канал НТВ. Он стал полностью частным после выборов Президента России в 1996 году. Именно с этого времени изменяется стратегия данного канала, что, кстати, косвенно подтверждают результаты опроса, проведенного по предложенной авторами анкете. С другой стороны - ситуация, сложившаяся на канале ОРТ, считающемся государственным. Здесь частное лицо, обладающее контрольным пакетом акций, способно диктовать свои условия к освещению событий. При этом весьма затруднительно его привлечение к ответственности за нарушение каналом законодательства о СМИ.

Одной из гарантий принципа равенства кандидатов в доступе к СМИ является наличие государственного телеканала. Согласно действующему российскому законодательству канал считается государственным, если его учредителем является государство. Но зачастую учредительство играет формальную роль и не устанавливает прочных связей телерадиоканала (ТРК) и государства, поскольку государственные органы могут стать владельцами очень малого количества акций (0,5; 5; 10%). Поэтому важно установить правило о контрольном пакете акций (долей) государства в ТРК. В идеальной ситуации государство должно быть полным собственником одного канала (при наличии множества конкурирующих ТРК). Такой канал призван ориентироваться на `обслуживание` интересов всех граждан как единой целостности. Именно государственный телерадиоканал имеет возможность неукоснительно следовать принципу равенства кандидатов в освещении их предвыборных программ.

В ходе прошедших недавно избирательных кампаний зафиксированы факты завышения некоторыми частными СМИ расценок на предоставление платного эфирного времени и последующего снижения стоимости своих услуг после заключения договора с `нужным` клиентом. Это лишний раз свидетельствует о необходимости государственного ТРК как гарантии реализации принципа равенства кандидатов.

Максимально глубокого распространения принципа равенства зарегистрированных кандидатов в их правах законодатель пытался добиться, введя норму о необходимости соблюдения так называемого паритета внимания. Федеральный закон `Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации` от 30 марта 1999 года устанавливает, что в информационных программах (информационных блоках) организаций, осуществляющих телерадиовещание, не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению (блоку), в том числе по времени освещения их деятельности. Но данная норма не учитывает сразу несколько моментов:
1) целью информационных программ является оповещение населения о событиях общественной значимости, но никак не агитация; следовало бы разграничить информационные сообщения о проведении кандидатами предвыборных мероприятий и агитационные сюжеты;
2) активность избирательного штаба одного кандидата может превышать активность избирательного штаба другого кандидата; следовательно, информационных поводов для освещения предвыборной деятельности одного кандидата в выпусках может быть больше, чем другого;
3) различные общественно значимые предвыборные мероприятия могут быть показаны в одном информационном блоке;
4) один из кандидатов может избрать тактику предвыборной деятельности, предполагающую воздержание от инспирирования информационных поводов;
5) если кандидатов очень много, каждодневно отслеживать их деятельность невозможно.

Поэтому добиться `паритета внимания` возможно лишь, не выдавая в программах никакой информации об агитационных мероприятиях. Законодатель должен не только разграничить информационные сообщения и агитационные сюжеты, но также четко разделить аналитические и информационные сообщения.

В период выборов 1999 и 2000 годов канал ОРТ ввел в постоянную практику включение аналитических и информационно-аналитических программ в информационные программы, лишая тем самым потребителя информации права получать факты без какой-либо их интерпретации и самостоятельно делать выводы. Это существенным образом нарушает право гражданина быть должным образом информированным о событиях. Причем подобного рода способ распространения информации применяется в период так называемого прайм-тайма, когда собирается наибольшая зрительская аудитория.

Учитывая, что информация, распространяемая в период прайм-тайма, наиболее эффективна с точки зрения воздействия на электорат, законодатель предусмотрел необходимость выделения бесплатного эфирного времени кандидатам именно в этот период. Однако законодатель не уточнил механизм реализации данной нормы. Отсутствие субъекта и самой процедуры определения этого периода грозит лишить эту норму своего потенциального эффекта. Было бы целесообразно в дальнейшем закрепить, что указанный период устанавливается соответствующими избирательными комиссиями либо на основе специальных социологических исследований, либо самостоятельно на основе рекламных расценок (они, как правило, максимальны в период прайм-тайма).

Встают также серьезные вопросы по поводу коллективных видов (форм) предвыборной агитации. Например, кто и каким образом будет определять форму коллективных видов предвыборной агитации? Как поступать и кто должен принимать решение (ТРК или Центральная избирательная комиссия, ЦИК) в случае, если на дебаты придет один человек: допускать его или отказывать в эфире? Инструкции ЦИК РФ (как подзаконные нормативные акты) необходимы, поскольку заполняют правовой вакуум в сфере СМИ, хотя бы в период предвыборной кампании. В них даются определения, которые законодательство РФ не содержит до сих пор. Так, понятие `политическая реклама`, даваемое в Инструкции ЦИК РФ `О порядке предоставления эфирного времени на каналах ГТРК избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ и публикаций агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием`, хотя и было далеко от совершенства, но позволяло иметь какое-то представление о содержании такой рекламы.

Согласно указанной Инструкции под политической рекламой понимается распространение сведений (объявления, призывы, видеоаудиоролики и т. п.) участниками избирательного процесса через СМИ об избирательных объединениях, избирательных блоках, кандидатах в депутаты с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров, с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты.

Учитывая, что политическая реклама использует приемы популяризации, оставляющие глубокий след в памяти избирателя, а также то, что изготовление и распространение политической рекламы не регулируется ни Федеральным законом `О рекламе`, ни Федеральным законом `О СМИ`, авторы считают необходимым разработать закон `О политической рекламе`. В нем должны найти отражение:
1) характерные признаки политической рекламы, отличающие ее от любой другой рекламы;
2) запрет рекламы, заведомо не соответствующей действительности;
3) разрешение на использование в политической рекламе лишь с согласия граждан их имени, облика, голоса или сведений, составляющих тайну частной жизни;
4) недопустимость распространения рекламы запрещенных политических партий, политических акций, опасных и вредных для человека и общества, что следует из статьи 29 Конституции РФ и статьи 4 Закона `О СМИ`;
5) порядок финансирования рекламы, а также ответственность за ненадлежащую рекламу, учитывая при этом, что последняя может выражаться в нескольких формах:
- анонимная реклама (без обязательных сведений);
- ложная (не соответствующая действительности);
- опасная и вредная для человека и общества;
- использующая в содержании без согласия чужое имя, облик, голос, сведения частной жизни, наименование, товарный знак;
- распространяемая опасными способами (например, скрытая; чрезмерная, вопреки желанию адресата; с нарушением иных установленных правил).

Законодательно должен быть урегулирован вопрос о контррекламе и скрытой политической рекламе. Под контррекламой понимается распространение путем популяризации сведений, составляющих критику неблагоприятной, но достоверной информации.

В случае распространения сведений, порочащих репутацию клиента, оппоненты могут `подавить` своих противников `специализированной` рекламой, не исключая также ведения против обидчика антирекламной войны. Так, в период выборов Президента РФ в 2000 году избирательный штаб В. Путина, возглавляемый Г. Павловским, подготовил интервью с представителями сексуальных меньшинств г. Москвы, в котором речь шла о Г. Явлинском. В свою очередь избирательный штаб Г. Явлинского ответил сюжетом, в котором имя В. Путина связывалось с фашистами.

Скрытая (непрямая) реклама может иметь место, например, в случае участия политического объединения или его лидера в спонсорстве. К скрытой политической рекламе следует также относить факты частого появления на телеэкране одних и тех же лиц, являющихся кандидатами, зачастую без привязки к сюжету соответствующей программы, а также предоставление этим лицам возможности высказываться по различным вопросам избирательной кампании, политической и культурной жизни страны.

Еще в 1995 году Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ пришла к выводу о необходимости разделения права журналистов на комментирование избирательной кампании и использования таких агитационных приемов, как появление в программе `Джентльмен-шоу` лидера избирательного объединения `Вперед - Россия!` Б. Федорова с его политическими анекдотами или постоянное упоминание объединения `Наш дом - Россия` в передаче `Брейн-ринг`1. Справедливы и актуальны на сегодняшний момент нарекания избирателей и кандидатов к содержанию информационных программ государственного телевидения, частоте появления в этих программах по любому информационному поводу Председателя Правительства России периода избирательной кампании 1999 года.

Кроме указанных случаев, скрытая политическая реклама может распространяться под видом информационного, редакционного или авторского материала. По признанию самих журналистов, заинтересованные лица и организации постоянно инспирируют статьи о себе с заданным положительным резонансом. За умеренно хвалебную заметку платят непосредственно автору в зависимости от вида издания и объема.

До сих пор отсутствует законодательное регулирование порядка использования художественных произведений в целях предвыборной агитации как в самостоятельном, законченном виде (песня, стихотворение, частушка и др.), так и в виде элемента политической рекламы (например, музыкальное сопровождение). Так, избирательный блок `За Победу!` в избирательной кампании 1999 года использовал в качестве элемента политической рекламы мелодию `Священная война`, хотя еще в 1995 году Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ признала использование этой мелодии некорректным и неэтичным, поскольку песня `Священная война` вызывает у большинства россиян ассоциацию с вооруженным отпором фашистскому агрессору и выглядит чужеродно и двусмысленно в рекламе избирательного объединения2.

Инструкцией ЦИК РФ `О порядке предоставления эфирного времени на каналах ГТРК избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ и публикаций агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием` наряду с определением политической рекламы давалось также понятие `дебаты`.

Предвыборные дебаты - это высказывания двух и более представителей избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты по широкому кругу общественно значимых проблем, в том числе сообщения, касающиеся предвыборных программ других соперничающих избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов, сделанные в ходе публичного обмена мнениями, вопросами.

Дебаты являются одним из наиболее действенных способов привлечения избирателей к обсуждению вопросов и их побуждения к участию в избирательном процессе. За дебатами наблюдают обычно от 40 до 50% избирателей.

Во многих странах существуют четкие правила проведения политических дебатов. К примеру, в США дебаты инициируются группами граждан в зависимости от важности стоящего на повестке дня вопроса. Организацией дебатов занимаются различные добровольные ассоциации и группы, в частности комиссия по организации дебатов на президентских выборах, в которой представлены руководители двух крупнейших партий, а также представители СМИ. Сами политические дебаты напоминают проведение параллельных пресс-конференций, на которых кандидаты в ходе избирательной кампании имеют возможность неоднократно высказывать свои позиции по вопросам, волнующим граждан. Журналисты задают вопросы, кандидаты отвечают на них, то есть, по сути, не существует непосредственной полемики между участниками предвыборной гонки.

Во Франции дебаты во многом отличаются от дебатов американских. Кандидаты напрямую обмениваются друг с другом мнениями по определенным вопросам. Население проявляет большой интерес к поединку кандидатов. Во Франции дебаты проводятся перед вторым туром голосования, когда остается два кандидата, и организуются радиовещательными корпорациями, организациями телерадиовещания.

В Канаде проведение политических дебатов избирательным законом не регламентируется. Там система проведения дебатов представляет собой сочетание французской и американской систем: кандидатам дается по три минуты, чтобы изложить свою позицию по каждому обсуждаемому вопросу, после чего оппонентам дается минута для опровержения высказываний. Вопросы задают журналисты. В заключение проводится общая 10-минутная дискуссия.

В России дебаты могут проводиться в сроки, установленные для предвыборной агитации, то есть начиная с момента регистрации и заканчивая за день до голосования. Избирательное законодательство не регламентирует порядок проведения дебатов, однако ввиду низкой политической культуры и отсутствия понимания элементарных правил поведения некоторыми политиками, а также ввиду недобросовестности ряда журналистов представляется необходимым выработать временные правила проведения дебатов.

Во время организации предвыборных дебатов, как, впрочем, и при подготовке других видов предвыборной агитации, могут возникнуть вопросы по поводу жеребьевки. Закон устанавливает, что в течение недели после завершения регистрации кандидатов (списков) проводится жеребьевка в целях распределения бесплатного эфирного времени между кандидатами, региональными группами, избирательными объединениями (блоками), подавшими заявку на участие в жеребьевке. Однако не определены сроки подачи заявки и орган, куда должны подаваться указанные заявки. Необоснованным с точки зрения прав и гарантий кандидатов следует считать отказ в предоставлении бесплатного эфирного времени только на основании подачи заявок хотя и с опозданием, но, к примеру, за тридцать один и более дней до дня выборов (то есть до срока, в течение которого предоставляется бесплатное эфирное время).

Недостаточная регламентация процедуры жеребьевки и ответственности за ее нарушение приводит к существенному ущемлению прав кандидатов. Так, в избирательной кампании 1999 года имели место нарушения в очередности предоставления эфирного времени каналом ОРТ вопреки жеребьевке, проведенной ЦИК РФ с участием упомянутого телеканала.

Особое внимание при проведении предвыборной агитации следует уделять вопросам негативного воздействия на потребителя информации. В арсенале СМИ имеются такие приемы, как программирование заданных идей путем подбора соответствующих фактов; психическое воздействие на подсознание потребителя информации. Сегодня широкое распространение получило нейролингвистическое программирование (НЛП), примером которого может служить рекламный ролик президента Кучмы. В ролике показывают ребенка в утробе матери, который просит проголосовать ее за его жизнь. В действующем российском законодательстве запрещено лишь использование в теле-, видео-, кинохроникальных программах скрытых вставок, воздействующих на подсознание (статья 4 Закона `О СМИ`). Но не учтено, что достаточно иногда дать обычное (на первый взгляд) рекламное объявление или выпустить плакат, где закодирована информация. Например, партия `Наш дом - Россия` в избирательной кампании 1996 года выпустила плакат, на котором ее тогдашний лидер В. Черномырдин сложил руки домиком. И естественно, образ очага, прочной крыши над головой лежит глубоко в подсознании каждого человека; нужно только вовремя его извлечь. Не говоря уже о том, что дом намного чаще других жизненно важных атрибутов упоминается в Библии.

В связи со значительным влиянием НЛП на умы избирателей авторы считают необходимым привлекать специалистов-психологов к работе в избирательных комиссиях с целью отслеживать подобную политическую рекламу.


Таким образом, в современном российском правовом пространстве объективно существует ряд проблем, затрагивающих гарантии реализации права гражданина на получение достоверной информации в период выборов. На данном этапе первоочередными задачами законодателя являются:
1) научное уточнение и законодательное закрепление ключевых понятий в сфере права на информацию;
2) законодательное закрепление статуса собственника СМИ и его ответственности за нарушение законодательства РФ;
3) обеспечение защиты интересов граждан через государственные СМИ, в которых государство имеет контрольный пакет акций;
4) четкое регламентирование порядка создания и распространения политической рекламы;
5) закрепление гарантий предотвращения психологического воздействия, лишающего гражданина осмысленного права выбора.

Совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере правоотношений требует комплексного научного исследования лучшими специалистами отечественной науки и практики. Если мы хотим обеспечить действительно демократическую процедуру смены власти в обществе, необходимо обратить самое пристальное внимание на гарантии реализации права избирателя на информацию, получаемую им через СМИ в период проведения предвыборной агитации.


Примечания:


1. Заявление Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ `О некоторых случаях нарушения правил предвыборной агитации` от 9.12.1995 г., N 3 (14). // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1995, N 18. C. 164-165.

2. Заявление Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ от 30.11.95 г. N 2 (13) `О соблюдении правовых и этических норм предвыборной агитации участниками избирательной кампании`. // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 1995, N 18. C. 162.

Док. 149974
Опублик.: 14.11.02
Число обращений: 155


Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``