Помощник депутата Государственной Думы:права, обязанности и повседневная деятельностьНазад
Помощник депутата Государственной Думы:права, обязанности и повседневная деятельность
Содержание
Введение 5
Глава 1 Правовой статус помощника депутата Государственной Думы 7
Глава 2 Помощник депутата в законотворческом процессе 18
Глава 3 Помощник депутата во взаимодействии с федеральными органами власти 33
Глава 4 Помощник депутата в работе с избирателями 40
Глава 5 Помощник депутата в контактах с прессой 53
Глава 6 Особенности работы помощника депутата в избирательном округе 69
Глава 7 Информационные и телекоммуникационные возможности помощника депутата 81
Глава 8 Депутат и его помощник: взгляд подчиненного 107
Глава 9 Помощник депутата и избирательная кампания 119
Приложения 125
Помощник депутата Государственной Думы:
права, обязанности и повседневная деятельность
Предисловие
Размышляя об итогах десятилетней эволюции молодого российского парламентаризма, нетрудно убедиться в том, что становление новых для нашей страны структур законодательной власти в основном завершилось. В ходе этого процесса значительно усложнилась организация Федерального Собрания. Внутри палат наметилось присущее любой сложной системе `разделение труда`. Заметную роль здесь сыграло окончательное оформление института помощников депутатов, без которого сейчас трудно представить работу Государственной Думы.
Ключевое положение помощника в обеспечении эффективной депутатской деятельности, а также состоявшееся недавно наделение думских помощников статусом государственных служащих требуют профессионального отношения к данной разновидности парламентского труда. Убеждение в этом вдохновляло авторов настоящей книги, первого в Российской Федерации пособия для помощников депутатов Государственной Думы. Разрабатывая предложенную интересную тему, мы попытались охватить все сферы депутатской деятельности, к которым помощник так или иначе причастен. Причем изложение носит не столько теоретический, сколько практический характер: в первую очередь авторы ориентировались на повседневную практику работы помощника, идет ли речь о его участии в законотворчестве, контактах с прессой или использовании компьютерных технологий.
Немаловажно и то, что почти все авторы в тот или иной период своей профессиональной карьеры работали помощниками депутатов высшего законодательного органа страны, а потому не понаслышке знают о тонкостях этого занятия. Разумеется, мы отдаем себе отчет в том, что книга не лишена недостатков. Но, хочется надеяться, никакие недочеты и минусы не могут отменить главного: важное начинание, наконец, состоялось, и первое издание пособия вышло в свет. Может быть, оно действительно принесет пользу людям, от которых в Государственной Думе зависит очень многое.
Глава 1.
Правовой статус помощника депутата Государственной Думы
Законодательная основа деятельности помощника депутата Государственной Думы
Порядок приема на работу и увольнения помощника депутата, условия его работы
Особенности правового положения помощников депутата по работе в Государственной Думе
Права и обязанности помощников депутата
Оплата труда и социальные гарантии, предусмотренные для помощника депутата
Пенсионное обеспечение помощника депутата
Некоторые выводы
Институт помощника депутата федерального парламента в посткоммунистической России известен свыше десяти лет. Так, в соответствии с Законом РСФСР `О статусе народного депутата РСФСР` народный депутат, избранный от территориального избирательного округа, был вправе иметь до трех помощников, а депутат, избранный от национально-территориального избирательного округа, - до пяти помощников. В мае 1992 года Верховным Советом Российской Федерации было утверждено Положение о помощниках народного депутата РСФСР. Правовой статус помощника того времени заметно отличался от нынешнего статуса помощника депутата Государственной Думы: объем выполняемых поручений был не столь обширен, а сама работа осуществлялась, как правило, в избирательных округах. Народный депутат не мог иметь помощников по работе в Верховном Совете. Помощники либо совмещали свою деятельность с основной работой, либо просто состояли в штате своего предприятия, учреждения, организации, если работа помощника была основным видом их трудовой деятельности.
С образованием нового российского парламента - Федерального Собрания и изменением статуса самого депутата, теперь осуществляющего свою деятельность в Государственной Думе на профессиональной и постоянной основе, роль помощников депутата существенно возросла. В частности, изменился также и их статус, увеличилась численность, возросли требования к лицам, принимаемым на работу в качестве помощника парламента.
Законодательная основа деятельности помощника депутата Государственной Думы
Помощник депутата - это лицо, оказывающее содействие депутату в его депутатской деятельности. Правовое положение помощника депутата любого уровня определяется обычно законом (федеральным либо законом субъекта Федерации), на основании которого принимаются иные нормативные акты, конкретизирующие порядок осуществления помощником депутата своих полномочий. Для помощника депутата Государственной Думы таким законом является Федеральный закон от 5 июля 1999 г. No 133-ФЗ, содержащий новую редакцию Федерального закона `О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации`, который действовал с мая 1994 г. Надо сказать, что внесенные в закон изменения коснулись не только его содержания, но и названия, поскольку, согласно российской Конституции понятие `депутат Совета Федерации` распространяется лишь на состав верхней палаты первого созыва (1994-1995 гг.). В настоящее время этот Федеральный закон называется `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации`.
Данный Закон наряду с определением основных прав и обязанностей помощника депутата, довольно подробно регламентирует условия его деятельности, порядок приема на работу и увольнения, а также условия и порядок оплаты труда помощника, работающего по трудовому договору. Прежде всего Закон устанавливает, что помощником депутата Государственной Думы может быть только гражданин Российской Федерации. Такое требование обусловлено целым рядом обстоятельств, главное из которых - специфика деятельности помощника депутата. Он призван оказывать содействие избранному представителю народа, уполномоченному осуществлять в федеральном органе государственной власти законодательные и иные полномочия.
Несмотря на единую направленность деятельности помощников, их правовое положение не одинаково и зависит от условий осуществления ими своих полномочий. Согласно Федеральному закону помощники депутата могут работать на основании трудового договора (контракта) либо на общественных началах. При этом те из них, кто работает по трудовому договору, вправе исполнять свои обязанности как на постоянной основе, так и по совместительству. Депутат Государственной Думы может иметь не более пяти помощников, работающих по трудовому договору. В их число входят и помощники по работе в Государственной Думе, которых не должно быть более двух. Что касается помощников депутата на общественных началах, то их численный состав также ограничен (что ранее не было предусмотрено) и не может превышать тридцати человек. Таким образом, депутат Государственной Думы вправе иметь в общей сложности до 35 помощников, двое из которых, как уже отмечалось, могут работать в Государственной Думе, а остальные оказывают содействие депутату на местах - в избирательном округе (если депутат избран по одномандатному округу) либо в установленном соответствующей депутатской фракцией субъекте Федерации (если депутат избран по общефедеральному округу). Информация о помощниках депутата (данные о количественном и персональном составе, включая сведения об образовании, трудовой и профессиональной деятельности) подлежит опубликованию в официальном издании Федерального Собрания.
Помощнику депутата выдается удостоверение - основной документ, подтверждающий его полномочия. В удостоверении, помимо фамилии, имени и отчества помощника, указываются фамилия, имя и отчество депутата Государственной Думы, помощником которого он является, а также место его (помощника) работы - Государственная Дума, избирательный округ или субъект Федерации. Запись о том, работает ли помощник по трудовому договору (контракту) либо на общественных началах, в удостоверении не допускается1. Образцы удостоверений помощников депутатов утверждаются Председателем Государственной Думы, а сами удостоверения оформляются по представлению депутата и подписываются Руководителем Аппарата Государственной Думы. В зависимости от места работы помощника удостоверение ему выдается либо Государственной Думой, либо исполнительным органом субъекта Российской Федерации. В случае досрочного прекращения помощником своих полномочий он обязан возвратить удостоверение тому депутату, чьим помощником являлся, для передачи его в соответствующий государственный орган.
Порядок приема на работу и увольнения помощника депутата, условия его работы
Статус помощника депутата Государственной Думы предполагает особый по сравнению с действующим трудовым законодательством порядок его приема и увольнения с работы, а также порядок увольнения работника, изъявившего желание перейти на работу помощником депутата. Так, при переходе работника на работу в качестве помощника депутата администрация предприятия, организации или учреждения обязана уволить его в порядке перевода и в срок, указанный в заявлении работника и в представлении депутата. Прием помощника на работу производится на основании трудового договора (контракта), для заключения которого необходимы его личное заявление и соответствующее представление депутата Государственной Думы. В зависимости от места работы помощника указанные документы предоставляются либо в Аппарат Государственной Думы, либо в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Прием на работу в палату Федерального Собрания оформляется распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы. Если же предполагается, что помощник будет оказывать содействие депутату в избирательном округе или в определенном депутатской фракцией субъекте Российской Федерации, его прием на работу оформляется распоряжением руководителя соответствующего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Надо сказать, что помощник депутата может приступить к исполнению своих обязанностей и до издания соответствующего распоряжения. В таком случае он может быть оформлен на работу со дня фактического исполнения обязанностей, если указание об этом содержится в депутатском представлении.
Срок работы помощника определяется депутатом и указывается в его представлении, а также в трудовом договоре. Этот срок не должен превышать срока полномочий самого депутата. Поэтому до дня избрания депутата лицо не может быть принято на работу в качестве его помощника, а с прекращением депутатских полномочий (в том числе в случае их досрочного прекращения) помощник депутата подлежит увольнению независимо от того, истек ли установленный трудовым договором срок.
Рассматриваемый нами Федеральный закон предусматривает три основания увольнения с работы помощника до истечения срока действия трудового договора:
по представлению депутата Государственной Думы;
в случае досрочного прекращения депутатских полномочий;
по собственному желанию помощника.
Таким образом, только последнее из перечисленных оснований увольнения является общим для всех категорий работников и предусмотрено общим трудовым законодательством, в то время как первые два характерны лишь для категории работников, чья деятельность связана с непосредственным обеспечением полномочий депутатов Государственной Думы.
На работу в качестве помощника депутата по трудовому договору могут быть приняты также военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. В данном случае указанные лица не подлежат увольнению с военной службы или из соответствующих органов, а прикомандировываются к соответствующему исполнительному органу государственной власти на основании представления депутата. В то же время предусматривается, что на период работы в качестве помощника депутата военная служба, а также служба в названных органах для этих лиц приостанавливается.
Надо отметить, что данное положение Федерального закона является внутренне противоречивым и не согласуется с нормами других федеральных законов, регулирующих вопросы прикомандирования и приостановления службы перечисленных категорий лиц. Исходя из смысла основополагающих нормативных правовых актов, определяющих порядок прохождения военной службы и службы в специальных органах, понятия `прикомандирование` и `приостановление службы` по своему содержанию являются взаимоисключающими. Так, прикомандированные военнослужащие и сотрудники указанных органов продолжают получать денежное довольствие, им присваиваются очередные воинские или специальные звания, а также классные чины. В случае же приостановления службы эти права утрачиваются. Соответствующие положения закреплены, например, в Федеральном законе `О воинской обязанности и военной службе` (ст.ст. 44 и 45), а также в принятом в соответствии с ним Положении о порядке прохождения военной службы (ст.ст. 18 и 19), утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. No 1237. Аналогичный подход использован и в рассматриваемом нами Федеральном законе `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы`. Согласно ст. 6 этого Закона член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, являвшиеся к началу срока своих полномочий военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работниками органов прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, приостанавливают на весь срок своих полномочий военную службу или службу в перечисленных органах и учреждениях. В течение всего срока приостановления службы выплата денежного довольствия (денежного содержания) и иных средств, предусмотренных федеральным законодательством для военнослужащих и работников указанных органов, а также присвоение очередных воинских или специальных званий и классных чинов не производятся. В этот период член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе уволиться с военной службы или службы в указанных органах по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.
Кроме того, необходимо обратить внимание на еще одну несогласованность в законодательном регулировании данного вопроса. Федеральный закон `О воинской обязанности и военной службе` содержит исчерпывающий перечень лиц, военная служба которых может быть приостановлена. Помощники депутата Государственной Думы, равно как и помощники члена Совета Федерации, в нем не упомянуты, поэтому распространение на них порядка приостановления военной службы представляется неправомерным.
Определяя условия работы помощников, Федеральный закон `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы` устанавливает, что помощнику депутата по работе в Государственной Думе предоставляется одно оборудованное рабочее место в помещении, выделенном депутату в здании Государственной Думы. Учитывая, что помещение для депутата должно быть обеспечено мебелью, оргтехникой (в том числе персональным компьютером, подключенным к общей сети, ко всем имеющимся правовым базам и государственным информационным системам, копировально-множительной техникой, аппаратом факсимильной связи), а также средствами связи, следует предположить, что помощник депутата вправе беспрепятственно пользоваться перечисленным оборудованием.
Что касается помощника депутата по работе в избирательном округе или в субъекте Российской Федерации, то его постоянным рабочим местом является надлежаще оборудованное помещение, которое предоставляется соответствующим исполнительным органом субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Это помещение может находиться в здании законодательного или исполнительного органа субъекта Российской Федерации либо в здании органа местного самоуправления. Последнее, однако, не безусловно и требует согласия депутата Государственной Думы. Следует отметить, что законодатель не устанавливает, каким конкретным оборудованием должно быть обеспечено рабочее место такого помощника, соотнося это с возможностями того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Вместе с тем указано, что помощник депутата может пользоваться копировально-множительной и вычислительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории соответствующего избирательного округа или субъекта Российской Федерации.
Особенности правового положения помощников депутата по работе в Государственной Думе
Рассматривая вопрос о статусе помощника депутата по работе в Государственной Думе, следует отметить, что в связи с принятием новой редакции Федерального закона его правовое положение существенно изменилось. В настоящее время помощники депутатов Государственной Думы, работающие в палате Федерального Собрания по трудовому договору на постоянной основе, являются федеральными государственными служащими категории `Б`2. Согласно ранее действовавшей норме такие помощники пользовались правами и льготами работников Аппарата данной палаты Федерального Собрания, не являясь при этом государственными служащими. Теперь законодательство о федеральной государственной службе распространяется на таких помощников в полном объеме, если иное не предусмотрено Федеральным законом `О статусе членов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации`. Следовательно, этим помощникам должны присваиваться квалификационные разряды по результатам аттестации или сдачи квалификационного экзамена, они могут пользоваться правами государственного служащего и одновременно должны соблюдать ограничения, связанные с государственной службой. При приеме на государственную службу, а впоследствии ежегодно, им необходимо представлять сведения о своих доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. В связи с успешным и добросовестным исполнением обязанностей к помощникам депутата по работе в Государственной Думе могут применяться различные виды поощрений. На них также распространяются гарантии, предусмотренные для государственных служащих.
Следует заметить, что отнесение помощников депутатов Государственной Думы к числу федеральных государственных служащих влечет за собой принятие целого ряда нормативных актов, закрепляющих их новый правовой статус. Прежде всего речь идет о внесении дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. No 981 `Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы`, в соответствии с которыми должность помощника депутата, работающего в Государственной Думе по трудовому договору (контракту) на постоянной основе, включена в перечень должностей федеральной государственной службы. При этом согласно Указу Президента Российской Федерации от 10 ноября 2000 г. No 1863 названная должность включена в группу ведущих должностей по аналогии с должностью помощника федерального министра, к статусу которого по социальным гарантиям приравнен депутат Государственной Думы.
Права и обязанности помощников депутата
Выше уже отмечалось, что основной задачей помощника является оказание содействия депутату при осуществлении им своих полномочий. Как известно, депутатская деятельность весьма многообразна и предполагает участие депутата не только в законотворческой работе Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, но и в политической деятельности палаты. При осуществлении своих полномочий депутат также взаимодействует с представителями иных ветвей власти, должностными лицами, государственными органами, организациями и общественными объединениями, избирателями. Оказание содействия по всем указанным направлениям требует от помощников определенных профессиональных навыков и соответствующей квалификации. Представляется, в частности, что помощник по работе в Государственной Думе, сотрудничающий с депутатом в законотворческой деятельности, должен обладать необходимыми юридическими знаниями, поскольку к числу его основных обязанностей могут быть отнесены поддержка законодательных инициатив депутата, подготовка заключений на рассматриваемые Государственной Думой законопроекты и проекты постановлений, поиск и получение нормативных актов и иных материалов, необходимых депутату в работе.
Помощники депутата по работе в избирательном округе или субъекте Российской Федерации, как правило, помогают депутату поддерживать связь с электоратом. Так, они могут вести первичный прием граждан, предварительно рассматривать их обращения, готовить соответствующие предложения для их дальнейшего внесения депутатом в органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения. Не останавливаясь подробно на конкретных аспектах этой деятельности (им будут посвящены специальные главы настоящего пособия), отметим, что характер работы помощника определяется депутатом и отражается в трудовом договоре.
Исходя из этого, права и обязанности помощника депутата определены федеральным законодательством лишь в самом общем виде. В частности, законом предусматривается, что помощник готовит аналитические, информационные, справочные и другие материалы, необходимые депутату для осуществления депутатских полномочий; получает по поручению депутата в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного самоуправления, организациях и общественных объединениях необходимые материалы; организует встречи депутата с избирателями, ведет запись граждан на прием к депутату и их предварительный прием; выполняет прочие поручения, предусмотренные трудовым договором, в том числе связанные с политической деятельностью депутата; ведет делопроизводство.
Помощник депутата имеет право получать адресованные депутату почтовые и телеграфные отправления, пользоваться, как уже указывалось, копировально-множительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, расположенных на территории соответствующего округа или субъекта Российской Федерации. По поручению депутата его помощник может беспрепятственно проходить в здания органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций.
Подобно депутату, помощник имеет право на бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории Российской Федерации. Кроме того, помощнику депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, предоставляется право бесплатного проезда в поездах и автобусах междугородных и пригородных сообщений в пределах того субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный избирательный округ. Правом бесплатного проезда на указанных видах транспорта пользуются и помощники депутата, избранного по общефедеральному избирательному округу. Реализовывать это право они могут в пределах субъекта Российской Федерации, который определен им депутатом Государственной Думы. Что касается помощников депутата по работе в палате Федерального Собрания, то они могут бесплатно пользоваться общественным транспортом в пределах Москвы и Московской области.
Проезд в поездах и автобусах междугородных, а также пригородных сообщений (в случае, если продажа билетов производится с указанием номера места) осуществляется по бесплатному билету, получаемому по предъявлению удостоверения помощника депутата в билетных кассах железнодорожных вокзалов, автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в поезд или автобус. Если же в проездных документах не указывается номер места, то проезд в поездах и автобусах междугородных и пригородных сообщений, равно как и на всех видах городского пассажирского транспорта (за исключением такси), осуществляется по предъявлению удостоверения помощника депутата без приобретения проездного документа. Расходы, связанные с проездом помощников депутатов Государственной Думы, возмещаются предприятиям и организациям за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 1994 г. No 1004 (с последующими изменениями и дополнениями от 10 июля 1995 г. и от 26 октября 1999 г.) `О порядке возмещения расходов, связанных с проездом членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и их помощников`.
Помощник депутата может пользоваться залами для официальных делегаций аэропортов, железнодорожных вокзалов и станций, морских портов и речных вокзалов, если он выезжает в служебную командировку вместе с депутатом. Порядок пользования указанными залами предусмотрен Положением о залах официальных лиц и делегаций, организуемых в составе железнодорожных и автомобильных вокзалов (станций), морских и речных портов, аэропортов (аэродромов), открытых для международных сообщений (международных полетов), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. No 1116.
Наряду с общими положениями, регулирующими права и обязанности всех помощников депутата Государственной Думы, существуют специальные нормы, касающиеся прав помощника, оказывающего содействие депутату - инвалиду I группы. Согласно Федеральному закону депутатам, являющимся инвалидами I группы, обеспечиваются дополнительные условия для осуществления ими своих полномочий. Такие условия определяются соответствующим постановлением палаты Федерального Собрания. В частности, постановлением Государственной Думы от 19 января 2000 г. No 12-III ГД `Об обеспечении деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.С. Вшивцева и О.Н. Смолина` установлено, что эти депутаты вправе иметь до 10 помощников, работающих по трудовым договорам, в том числе до трех по работе в Государственной Думе. Кроме того, они могут иметь до 50 помощников, работающих на общественных началах. Фонд оплаты труда помощников этих депутатов установлен в размере 250 процентов фонда оплаты труда помощников депутата Государственной Думы. Помощники по работе в Государственной Думе, а также все помощники, которые сопровождают указанных депутатов, имеют право свободного доступа в учреждения и организации (в том числе в залы заседаний палат Федерального Собрания), предусмотренное законодательством Российской Федерации для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Также установлено, что помощники сопровождают депутатов - инвалидов I группы во всех поездках, связанных с осуществлением ими депутатских полномочий. В подобных случаях помощникам оформляется командировка.
Оплата труда и социальные гарантии, предусмотренные для помощника депутата
Обычно дополнение перечня государственных должностей федеральной государственной службы влечет за собой внесение соответствующих изменений в Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. No 310 `О денежном содержании федеральных государственных служащих`. Однако в данном случае установление актом Президента Российской Федерации размера должностного оклада помощника депутата не требуется, поскольку условия оплаты его труда регулируются Федеральным законом `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы`. Так, для оплаты труда помощников депутату Государственной Думы устанавливается общий месячный фонд, в пределах которого депутат самостоятельно определяет должностные оклады своих помощников, порядок и размеры их премирования. Ограничение этого права депутата возможно только путем внесения изменений в названный Федеральный закон. Поэтому пункт 10 Указа Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 г. No 310 предусматривает, что положения данного указа не распространяются на федеральных государственных служащих, оплата труда которых урегулирована федеральными законами.
В целом же, рассматривая вопрос об условиях и оплате труда помощников депутата, необходимо отметить следующее. Установленный Федеральным законом фонд оплаты труда помощников составляет 1,65 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы и распределяется между всеми помощниками, работающими по трудовому договору. В пределах этого фонда производятся все выплаты помощнику депутата, включая компенсацию за неиспользованный отпуск. Помощникам, работающим в местностях, где работникам бюджетных организаций предусматриваются доплаты в виде районных коэффициентов и процентных надбавок, устанавливают доплаты к должностному окладу. В подобных случаях общий ежемесячный фонд оплаты труда помощников депутата увеличивается на сумму указанных доплат.
Порядок оплаты труда помощника определен ст.ст. 6 и 35 рассматриваемого Федерального закона и предусматривает, что расходы, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата Государственной Думы, возмещаются за счет средств федерального бюджета, выделенных на функционирование Государственной Думы в соответствующем году. При этом в ведомственной структуре расходов федерального бюджета денежное содержание помощников депутатов Государственной Думы указывается отдельной строкой. Так, в бюджете на 2000 год эта сумма составляла 175 119,4 тыс. рублей, а в бюджете на 2001 г. - 159 211,4 тыс. рублей. Расходы, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата в избирательном округе или субъекте Российской Федерации (включая оплату труда помощников), оплачиваются исполнительным органом субъекта Российской Федерации с последующим возмещением этих средств Государственной Думой путем перечисления на счет данного исполнительного органа.
Помимо оплаты труда помощнику депутата возмещаются иные расходы, связанные с обеспечением деятельности депутата. Так, в случае направления помощника в командировку ему выплачиваются суточные, а также возмещаются расходы на наем жилого помещения и транспортные расходы в порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации. Сама же командировка оформляется на основании представления депутата распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы (для помощников депутата по работе в палате Федерального Собрания) либо руководителем законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или руководителем органа местного самоуправления (для остальных помощников депутата).
В соответствии с Федеральным законом `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы` помощнику депутата, работающему по трудовому договору, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 36 рабочих дней. Этот отпуск предоставляется соответственно Руководителем Аппарата Государственной Думы (для помощников по работе в палате Федерального Собрания), руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления (для помощников по работе в избирательном округе или субъекте Российской Федерации) по письменному заявлению помощника и на основании представления депутата Государственной Думы.
Кроме того, в отношении отдельных категорий помощников, работающих по трудовому договору, Федеральный закон предусматривает определенные социальные гарантии, а также гарантии их трудовых прав. Так, в случае досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы и увольнения в связи с этим помощника последнему выплачивается единовременное пособие в размере его трехмесячного денежного вознаграждения. Помощнику депутата, уволенному в связи с истечением срока депутатских полномочий, предоставляется прежняя работа (должность), но только в случае, если до приема на работу в качестве помощника он работал в государственных органах или в органах местного самоуправления. Необходимо также отметить, что на помощников, работающих в Государственной Думе по трудовому договору на постоянной основе (то есть на тех, кто отнесен к федеральным государственным служащим), распространяются гарантии, предусмотренные федеральным законодательством в отношении государственных служащих.
В частности, в соответствии со ст. 15 Федерального закона `Об основах государственной службы Российской Федерации` таким помощникам гарантируется: медицинское обслуживание, в том числе медицинское обслуживание членов семьи; переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением помощником своих обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период нахождения на указанной должности; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи помощника депутата в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им своих обязанностей.
Пенсионное обеспечение помощника депутата
Вопрос о пенсионном обеспечении помощников депутата Государственной Думы не регулируется напрямую Федеральным законом `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы`. Однако это не означает, что в отношении всех помощников депутата действует общий порядок назначения пенсий, предусмотренный Законом Российской Федерации `О государственных пенсиях в Российской Федерации`. Учитывая особенности правового положения помощников депутата по работе в Государственной Думе (а именно то, что они являются государственными служащими), их пенсионное обеспечение наряду с названным Законом регулируется также нормативными правовыми актами, касающимися пенсионного обеспечения федеральных государственных служащих.
Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. No 854 `О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы` лица (в том числе помощники депутатов Государственной Думы по работе в Государственной Думе), которые увольняются с должностей, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации в связи с прекращением этими лицами своих полномочий, имеют право на ежемесячную доплату к пенсии при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет. При этом право на ежемесячную доплату к государственной пенсии у таких помощников (равно как и у иных лиц, замещавших должности федеральной государственной службы) возникает в случае, если они замещали эту должность не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением.
Чтобы уяснить порядок исчисления доплаты к пенсии для помощников депутата, рассмотрим сначала, как этот механизм действует по отношению ко всем остальным категориям федеральных государственных служащих. Так, ежемесячная доплата к государственной пенсии для лиц, замещавших должности федеральной государственной службы, устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 45 процентов среднемесячного денежного содержания федерального государственного служащего. Размер ежемесячной доплаты увеличивается на 3 процента от указанного денежного содержания за каждый полный год стажа государственной службы свыше 15 лет. При этом общая сумма государственной пенсии и доплаты к ней не может превышать 75 процентов среднемесячного денежного содержания федерального государственного служащего. Размер среднемесячного денежного содержания, исходя из которого исчисляется доплата к государственной пенсии, не должен быть более 1,8 должностного оклада по замещавшимся должностям федеральной службы.
Это общее правило необходимо было адаптировать к помощникам депутатов Государственной Думы, поскольку помощнику устанавливается не денежное содержание, а должностной оклад. Кроме того, размер должностного оклада помощника законодательно не определен, а Федеральный закон `О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы` допускает возможность установления этого оклада на максимальном уровне (1,65 ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы). Таким образом, необходимо было установить ту сумму, исходя из которой следовало определять размер доплаты к государственной пенсии помощника депутата.
Данный вопрос был урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2000 г. No 1864 `Об особенностях применения Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. No 854 `О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы` при определении размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим должности помощника члена Совета Федерации и помощника депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации`. Этим актом устанавливается, что при определении размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии для указанной категории лиц следует вместо среднемесячного денежного содержания федерального государственного служащего учитывать размер среднемесячной оплаты труда помощника депутата. Этот размер исчисляется по выбору самого бывшего помощника, исходя из полученных им за последние 12 полных месяцев федеральной государственной службы (то есть за период, непосредственно предшествовавший дню прекращения государственной службы или дню достижения помощником возраста, дающего право на государственную пенсию по старости) выплат из фонда оплаты труда помощников депутата Государственной Думы. При этом указанный размер среднемесячной оплаты труда не должен превышать 1,8 средней величины среднемесячного должностного оклада по должности специалиста-эксперта Аппарата Государственной Думы (в настоящее время размер должностного оклада специалиста-эксперта составляет 2250-2400 рублей 3). При увеличении должностного оклада специалиста-эксперта лицу, замещавшему должность помощника депутата Государственной Думы, размер ежемесячной доплаты к пенсии пересчитывается с соблюдением правил, предусмотренных пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. No 854. Происходит это при условии включения необходимых средств в федеральный бюджет на соответствующий год.
Завершая рассмотрение вопроса о правовом положении помощника депутата Государственной Думы, полагаем необходимым обратить внимание еще на одно важное положение Федерального закона `О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы`. В случае задержания, ареста либо привлечения помощника депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, соответствующие органы обязаны незамедлительно проинформировать об этом депутата Государственной Думы.
Некоторые выводы
Итак, помощники депутата Государственной Думы имеют различный правовой статус, который зависит от условий осуществления ими своих полномочий. Они могут работать как по трудовому договору, так и на общественных началах. Помощники депутата, работающие в Государственной Думе по трудовому договору на постоянной основе, являются федеральными государственными служащими. На них распространяется законодательство о государственной службе, что предполагает не только наделение помощников депутата правами государственного служащего и установление дня них соответствующих гарантий, но и соблюдение ими ограничений, связанных с государственной службой, а также ежегодное представление сведений о доходах и имуществе.
Срок работы помощника, его обязанности и условия оплаты труда определяются депутатом и закрепляются в трудовом договоре. Для оплаты труда помощников, работающих по трудовому договору, устанавливается соответствующий фонд, из которого производятся все выплаты, включая компенсацию за неиспользованный отпуск. Сумма этого фонда увеличивается, если помощники депутата работают в местностях, где предусматриваются доплаты в виде районных коэффициентов и процентных надбавок. Помимо оплаты труда помощнику возмещаются и иные расходы, связанные с обеспечением депутатской деятельности.
Подобно самому депутату, помощник имеет право на бесплатный проезд, может пользоваться залами официальных лиц и делегаций (если он выезжает в служебную командировку вместе с депутатом).
Для помощников депутатов, работающих по трудовым договорам, предусматриваются определенные социальные гарантии, а также гарантии их трудовых прав.
Глава 2.
Помощник депутата в законотворческом процессе
Законодательная процедура в Государственной Думе
Первое, второе и третье чтения
Рассмотрение законов Советом Федерации и подписание их Президентом
Помощник и Аппарат Государственной Думы
Информационное обеспечение законотворческой работы
Участие помощника в подготовке документов для рассмотрения Государственной Думой
Работа помощника по продвижению законопроекта
В идеале хорошо налаженная законотворческая работа определяет все другие направления деятельности депутата Государственной Думы, хотя на практике далеко не каждый народный избранник придает законотворчеству первостепенное значение. Понятно, что это зависит от личных целей и политических приоритетов парламентария. Тем не менее именно успехи в законодательной деятельности должны быть критерием оценки работы депутата и его помощников в целом. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что вопреки встречающемуся иногда мнению помощник депутата способен играть довольно заметную роль в законотворческом процессе. В этой сфере перед ним открываются следующие аспекты деятельности:
информирование депутата по вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы или обсуждаемым в стенах парламента;
информирование и консультирование депутата при подготовке новых законопроектов;
подготовка справок о состоянии законодательства в различных областях, а также ведение информационной базы данных по тем его разделам, которые находятся в сфере депутатских интересов;
организация по просьбе депутата экспертизы законодательных и других нормативных правовых актов;
подготовка и проведение встреч с экспертами, а также представителями организаций и учреждений, заинтересованных в продвижении или блокировании конкретных законопроектов;
подбор экспертов и курирование работы экспертных групп, подготавливающих для депутата тексты законопроектов;
подготовка (совместно с сотрудниками аппарата профильного комитета, членом которого является депутат) рабочих документов и материалов к рассмотрению на комитетских и пленарных заседаниях;
подготовка текстов выступлений депутата при рассмотрении законопроектов в комитете или на сессии;
обеспечение взаимодействия с прессой в ходе прохождения законопроектов, в которых заинтересован депутат.
Даже этот далеко не полный перечень убеждает, что помощнику депутата не обойтись без детального знания законодательной процедуры, без четких представлений о том, из каких стадий состоит законотворческий процесс, каковы суть и возможные последствия каждой стадии и т.п. Поэтому разговор об участии помощника в законотворческом процессе стоит начать с освещения именно этих вопросов.
Законодательная процедура в Государственной Думе
Внесение и предварительное рассмотрение законопроектов Как и во всех парламентах мира, в России имеется собственный перечень политических учреждений и деятелей, которые пользуются правом внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы. В соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы являются: Президент и Правительство; Совет Федерации, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы; законодательные органы субъектов Федерации; Конституционный, Верховный, а также Высший Арбитражный суды Российской Федерации. Законопроекты, разработанные государственными органами и общественными организациями, не обладающими указанным правом, могут вноситься в парламент только перечисленными выше субъектами.
В Государственную Думу могут вноситься:
законопроекты и поправки к законопроектам;
законодательные предложения о разработке и принятии новых
законов;
законопроекты, вносящие изменения и дополнения в действующие законы Российской Федерации или признающие эти законы утратившими силу;
предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Государственная Дума рассматривает внесенный законопроект и в случае принятия направляет его в Совет Федерации. В свою очередь Совет Федерации либо одобряет закон, либо отклоняет его. В случае одобрения верхней палатой закон направляется Президенту Российской Федерации на подписание. Если же закон сенаторами отклоняется, его возвращают в Государственную Думу для повторного рассмотрения. Президент, в свою очередь, также может одобрить и подписать закон или отклонить его. Законопроект, отклоненный главой государства, возвращается в Государственную Думу для повторного рассмотрения.
Помощник депутата, занимающийся законопроектной работой, должен знать, каким образом происходит внесение законопроекта в Государственную Думу. Для осуществления этой процедуры в палату необходимо представить следующие материалы:
текст законопроекта;
обоснование необходимости его принятия (развернутая характеристика законопроекта, его цели и основные положения);
прогноз социально-экономических последствий его принятия, справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
перечень законов и иных нормативных правовых актов, которые должны быть отменены, изменены, дополнены или приняты в связи с одобрением вносимого законопроекта;
предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного закона;
финансово-экономическое обоснование (если реализация закона потребует дополнительных материальных и иных затрат);
заключение Правительства Российской Федерации (если законопроект предусматривает введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств государства, а также другие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета).
К самому тексту вносимого законопроекта также предъявляется ряд требований. Он обязательно должен содержать положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых правовых актов в связи с принятием данного закона, а также предложение Президенту и поручение Правительству привести принятые ими правовые акты (указы, постановления и т.п.) в соответствие с новым законом.
Обычно депутаты Государственной Думы вносят законопроекты, которые разработаны либо ими самостоятельно, либо экспертами фракции, либо внепарламентскими организациями. Кроме того, к парламентариям нередко попадают законопроекты, подготовленные группами избирателей в инициативном порядке. Чаще всего подобные документы требуют существенной доработки, а сопутствующие материалы в них просто отсутствуют. В таких случаях депутату, заинтересовавшемуся законопроектом и дорожащему своей репутацией компетентного законодателя, приходится совершенствовать текст и приложения своими силами. (Правда, зачастую избирается другой путь: на рассмотрение Совета Думы выносится `сырой` законопроект, а ликвидация многочисленных `недоделок` начинается позже, по ходу законодательной процедуры.)
Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям Регламента Государственной Думы и федерального законодательства, касающимся порядка подготовки законопроектов, то он может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициатору.
Итак, что же происходит в том случае, если представленный законопроект не вызвал у Совета Думы формальных возражений? Прежде всего, Совет определяет профильный комитет, которому предстоит заниматься принимаемым к рассмотрению законопроектом. Затем ответственный комитет, исходя из требований федерального законодательства и думского Регламента, намечает порядок подготовки и рассмотрения документа. Занимаясь подобной работой, комитет вправе создавать рабочие группы, привлекая для этого специалистов министерств и ведомств, а также экспертов из научных и общественных организаций. Иногда законопроект рассматривается в нескольких комитетах одновременно; в таких случаях может создаваться совместная рабочая группа. Важно также иметь в виду, что если в комитет поступили несколько законопроектов по одному и тому же вопросу, они рассматриваются одновременно.
Именно по решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение Правительства Российской Федерации, соответствующих министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. При этом устанавливаются сроки представления заключения и материалов экспертизы. Для осуществления правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, а также проверки перечней актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению в связи с его принятием, ответственный комитет направляет законопроект в Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Но в некоторых ситуациях перечень подготовительных мероприятий этим не исчерпывается: так, проекты законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются в законодательные органы республик, краев, областей и автономных округов для предложений и замечаний.
После того как замечания и предложения по законопроекту, поступившие от депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы, собраны, их рассматривают на заседании ответственного комитета. Нередко комитеты, совместно разрабатывающие один и тот же законопроект, спорят между собой; в подобных случаях их позиции должны быть согласованы, и, если сделать это в рабочем порядке не удается, разногласия улаживает Совет Думы.
Обсуждение законопроекта в ответственном комитете, как правило, проходит открыто. Приняв решение о внесении документа на рассмотрение сессии нижней палаты, ответственный комитет заканчивает стадию предварительного рассмотрения законопроекта, направляя документ и материалы к нему в Совет Государственной Думы.
Первое, второе и третье чтения
Каждое чтение новорожденного законопроекта имеет свои особенности, которые важно знать для того, чтобы уметь эффективно отстаивать интересующий вас проект. Остановимся на них более детально, начав с подробностей первого чтения.
Итак, текст законопроекта и сопроводительные материалы к нему не позднее чем за три дня до рассмотрения на пленарном заседании направляются депутатам. Специфика первого чтения обусловлена тем, что оно предполагает рассмотрение основных положений законопроекта и целесообразности его принятия, а также общую оценку его концепции. На данной стадии постатейное обсуждение законопроекта не производится. Согласно регламентной норме, ведущим докладчиком на заседании Государственной Думы выступает инициатор законопроекта, а содокладчиком - ответственный комитет. Если законопроект разрабатывался в нескольких комитетах, которым не удалось достичь единодушия в его оценках, то заслушиваются доклады тех, кто не согласен с концепцией ответственного комитета. При рассмотрении законопроекта обсуждаются замечания и предложения фракций, депутатских групп и отдельных депутатов, полномочных представителей Президента и Правительства, других приглашенных. Если реализация закона потребует расходов, покрываемых за счет средств государственного бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства Российской Федерации.
Обсудив законопроект в первом чтении, Государственная Дума может принять по нему одно из трех решений: а) принять в первом чтении и продолжить работу с учетом высказанных замечаний и предложений; б) отклонить; в) принять в трех чтениях сразу, тем самым в ходе одного заседания превратив законопроект в закон.
Законопроект считается принятым в первом чтении, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов палаты.
Если в ходе первого чтения рассматривались несколько законопроектов по одному и тому же вопросу, Государственная Дума принимает один из них за основу для дальнейшей работы. Прочие `конкурирующие` законопроекты в данном случае считаются отклоненными и не могут вноситься в Думу повторно, по крайней мере до принятия парламентариями окончательного решения по документу, одобренному в первом чтении.
После того как законопроект принят в первом чтении, Государственная Дума устанавливает срок подачи поправок к нему, а также дату его вынесения на второе чтение. Процедура подачи поправок позволяет депутатам реально повлиять на содержание обсуждаемого законопроекта. По этой причине помощнику обязательно нужно иметь под рукой график, фиксирующий даты рассмотрения во втором чтении тех законопроектов, которые интересуют его депутата. Собранные поправки вносятся в ответственный комитет Думы, который их обобщает. Поправками считаются письменные предложения об изменении или дополнении конкретных статей законопроекта, а также об исключении из него отдельных пунктов, частей или статей. Важно отметить, что вносить поправки могут только субъекты права законодательной инициативы.
Поправки рассматриваются на заседании ответственного комитета, который может согласиться с ними и включить их в текст законопроекта или рекомендовать Государственной Думе отклонить их. Если принятие той или иной поправки представляется депутату важным, его личное присутствие в момент обсуждения поправок в профильном комитете может оказаться в высшей степени полезным. Депутатские аргументы может озвучить и помощник, уполномоченный выступить от имени своего руководителя. Не будем забывать, что поправки, за которые некому вступиться, отклоняются с большей легкостью, чем те, которые отстаиваются персонально.
Рассмотрев собранные поправки, ответственный комитет возвращает доработанный законопроект в Совет Думы, которому предстоит определить дату предполагаемого второго чтения. Вместе с законопроектом ответственный комитет представляет две таблицы поправок: рекомендованных к отклонению и к принятию. Поддержав вынесение законопроекта на второе чтение и определив докладчика по нему, Совет Думы не позднее чем за 15 дней до намеченной даты направляет каждому депутату пакет необходимых материалов, включающий сам законопроект с перечнем актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению или дополнению, таблицы поправок и заключения по нему.
На пленарном заседании Государственной Думы докладчик от ответственного комитета сообщает о результатах рассмотрения законопроекта в комитетах, а также докладывает о поступивших поправках. Затем выступают инициаторы законопроекта, полномочный представитель Президента в Федеральном Собрании, представители Правительства, фракций и депутатских групп, а также депутаты, возражающие против внесенных поправок. В конце концов сессия большинством голосов от общего числа депутатов принимает по рассматриваемому законопроекту одно из двух решений: а) принять во втором чтении или б) отклонить.
После этого `запускается` механизм третьего чтения. Одобренный во втором чтении законопроект в течение семи дней дорабатывается ответственным комитетом совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. При этом устраняются возможные внутренние противоречия и проводится редакционная правка статей. По завершении этой работы Совет Думы вновь назначает дату рассмотрения законопроекта, но на этот раз - в третьем чтении.
Работая над законопроектами, нельзя забывать, что в ходе третьего чтения внесение поправок в их тексты не допускается; лишь в исключительных случаях, причем только по требованию фракций и депутатских групп, возможно возвращение к процедуре второго чтения. Вопрос об этом депутаты решают голосованием. В завершение необходимо отметить, что федеральные законы на стадии третьего чтения принимаются Государственной Думой простым большинством голосов, в то время как федеральные конституционные законы - большинством не менее двух третей от общего числа депутатов палаты.
Рассмотрение законов Советом Федерации и подписание их Президентом
Принятый Государственной Думой закон в течение 5 дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если он не входит в перечень законов, подлежащих обязательному рассмотрению верхней палатой или если он в течение 14 дней не был ею рассмотрен, то в последующие 5 дней закон `автоматически` направляется Президенту для подписания и обнародования.
Еще одна возможность повлиять на идеологию и содержание законопроекта появляется у депутатов в тех случаях, когда Совет Федерации отклоняет принятый нижней палатой документ. В таких ситуациях возражения `сенаторов` детально рассматриваются думцами, после чего выдвигаются предложения по урегулированию разногласий.
В случае отклонения Советом Федерации принятого федерального закона Совет Государственной Думы возвращает его в ответственный комитет, который рассматривает возражения верхней палаты и вносит предложения по их преодолению. Для решения этой задачи может быть создана согласительная комиссия, включающая как депутатов Государственной Думы, так и членов Совета Федерации. Разумеется, депутату, заинтересованному в успешном прохождении закона, стоит попытаться стать членом такой комиссии.
Впрочем, Государственная Дума вовсе не обязана принимать предложения согласительной комиссии; если депутаты коренным образом не согласны с решением Совета Федерации, то федеральный закон ставится на голосование в прежней редакции. Особенность заключается в том, что теперь, в отличие от процедуры трех думских чтений, закон считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от общего числа парламентариев. При положительном решении в течение 5 дней закон, минуя Совет Федерации, направляется Президенту для подписания и обнародования.
Если депутаты все же решили, что в предложениях согласительной комиссии есть смысл, то последние обсуждаются на сессии. При этом решение принимается по каждому предложению в отдельности большинством голосов от общего числа депутатов. Федеральный закон, принятый депутатами в редакции согласительной комиссии, направляется Председателем Думы в верхнюю палату.
Что же происходит с законом, успешно преодолевшим Совет Федерации, но не подписанным Президентом? Глава государства в течение 14 дней имеет право отклонить такой закон, и тогда он рассматривается Государственной Думой повторно. В подобных случаях Совет Государственной Думы направляет отклоненный закон в ответственный комитет или в специально созданную комиссию для его рассмотрения в течение 10 дней. Соответственно комитет или комиссия в своем заключении могут рекомендовать: а) одобрить федеральный закон в редакции Президента; б) согласиться с предложением Президента о нецелесообразности его принятия; в) одобрить закон в ранее принятой редакции. Подчеркнем, что последний из перечисленных вариантов - одобрение федерального закона в прежней редакции - требует не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты, в то время как в двух других случаях достаточно простого большинства. Принятый федеральный закон в течение 5 дней передается в Совет Федерации.
Переходя к следующему разделу, заметим, что изложенные выше особенности законодательной процедуры сохраняют силу во всех случаях, кроме рассмотрения предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации. В ходе конституционных дебатов в парламенте действуют иные правила принятия решений. Предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 считаются одобренными, если за них проголосовали не менее трех пятых от общего числа думцев, а поправки к главам 3-8 принимаются подобно федеральным конституционным законам, то есть двумя третями голосов.
Помощник и Аппарат Государственной Думы
Одним из ключевых условий эффективной законотворческой деятельности является тесный контакт помощников депутатов с сотрудниками думского Аппарата и в первую очередь аппарата комитета, членом которого является депутат. Это вполне естественно: ведь все вышесказанное убеждает нас в том, что практически вся законотворческая работа ведется через комитеты Государственной Думы. Именно аппарат ответственного комитета отвечает за благополучное прохождение законопроекта через этапы законодательной процедуры.
Порой аппарат комитета воспринимается как личный штат его председателя, но это неверно; аппарат призван обеспечивать работу всех членов комитета, и помощникам, обслуживающим законотворческие инициативы конкретных парламентариев, следует иметь это в виду. В каждом думском комитете есть сотрудники, отвечающие за подготовку конкретного законопроекта к рассмотрению на заседании комитета и сессии Государственной Думы. Но, взаимодействуя с ними, не стоит забывать, что эти специалисты, как правило, не вникают в содержательную сторону законопроектной работы. Задача аппарата комитета - организационно обеспечивать работу депутатов-членов комитета и готовить документы, используемые на комитетских заседаниях. Разумеется, в аппарате есть также штатные и внештатные эксперты, которые способны провести экспертизу или помочь в подготовке законопроекта, но при этом они не обязаны самостоятельно, по указанию того или иного депутата, разрабатывать законопроекты.
Поэтому, если депутат выступает в качестве инициатора законопроекта, то основные организационные, а порой и содержательные задачи по разработке текста документа и его подготовке к рассмотрению нередко ложатся на его помощников. Их положение гораздо легче в тех ситуациях, когда законопроект значим для целой фракции или когда в его продвижении заинтересованы влиятельные внепарламентские организации и структуры. В таких случаях разработка всех необходимых материалов осуществляется на средства этих организаций и структур, что позволяет привлечь квалифицированных специалистов. Если же законопроект `авторский`, то есть вдохновляется чисто депутатскими устремлениями, то материальные ресурсы, которые можно было бы использовать для оплаты труда сторонних экспертов, оказываются весьма и весьма скромными. А тот денежный фонд, который предусматривается Государственной Думой на законотворческие цели, рассчитан, вероятно, на самых беззаветных энтузиастов - настолько он мал. В итоге помощнику приходится не только организовывать работу экспертной группы, но и самому принимать непосредственное участие в написании текста законопроекта. Вот здесь партнерские отношения с сотрудниками аппарата могут оказаться очень кстати.
Не следует забывать, что, какими бы доброжелательными людьми ни были сотрудники аппарата комитета, любая депутатская инициатива, выходящая за рамки плановой работы, вполне естественно, воспринимается ими как дополнительная нагрузка. Но вот что особенно вредит делу, так это проявляемое порой высокомерие депутатов и их помощников по отношению к сотрудникам аппарата. Стоит ли говорить, что ответной реакцией в подобных случаях станет игнорирование депутатских инициатив. Ведь депутаты приходят и уходят, а аппарат остается ... Лучшее, что можно придумать для того, чтобы похоронить законотворческую инициативу, - втянуться в `холодную войну` с аппаратом.
Итак, если депутат выступает не только в качестве инициатора уже подготовленного законопроекта, но и в качестве одного из разработчиков, им создается рабочая группа. Как правило, в состав такой группы входят другие депутаты, ученые-правоведы, специалисты министерств и ведомств, сотрудники общественных организаций. Помощник, как мы отметили выше, организует работу такой группы.
С чего надо начинать в подобных случаях? Прежде всего по согласованию с парламентариями помощник определяет круг привлекаемых экспертов и готовит письма в министерства и ведомства с просьбой направить того или иного специалиста в рабочую группу по подготовке законопроекта (образец 1). Такое письмо подписывается депутатом-инициатором законопроекта (и тогда оно печатается на официальном депутатском бланке) или председателем (заместителем председателя) профильного комитета (в этом случае используется бланк комитета).
Образец 1
Первому заместителю
Министра финансов
Российской Федерации
ПЕТРОВУ П.П.
О направлении
специалиста для подготовки
проекта Федерального закона
`О растениях`
Уважаемый Петр Петрович!
В связи с разработкой проекта Федерального закона `О растениях` прошу Вас направить представителя Министерства финансов Российской Федерации в состав рабочей группы.
Председатель Комитета И.И. Иванов
Письмо в министерство направляется на имя статс-секретаря, которым является один из первых заместителей министра, а если в роли адресата выступает научная или общественная организация, то на имя ее руководителя (директора).
После того как рабочая группа сформирована, помощник по согласованию с депутатами устанавливает график ее заседаний. Зачастую помощнику приходится выступать и в роли секретаря рабочей группы. На него может быть возложена обязанность подготовки текста законопроекта с учетом всех предложений, поступивших от ее членов. В таком случае помощник совместно с куратором законопроекта, назначенным из числа сотрудников аппарата комитета, организует сбор поступивших замечаний, предложений, заключений, дорабатывает текст законопроекта и готовит его к первому чтению.
Информационное обеспечение законотворческой работы
Успех законотворческой деятельности депутата в значительной мере зависит от того, насколько хорошо он сам и его помощники ориентируются в доступных информационных и правовых ресурсах. Первой инстанцией, куда следует обращаться, приступая к законопроектной работе, является Правовое управление Государственной Думы. Для депутата и его помощников оно выступает в роли основного источника правовой информации и методической поддержки законотворчества. В управлении работают подразделения, осуществляющие учет и систематизацию законодательства, имеются специалисты в области законодательной техники и подготовки текущих редакций законодательных актов. Здесь есть также отдел правового содействия депутатам, оказывающий парламентариям правовую помощь как в работе над законами, так и в иных сферах деятельности.
Помощник депутата может получить любые нормативные материалы в отделе учета и систематизации законодательства Правового управления. По заявкам депутатов сотрудники этого подразделения осуществляют тематический подбор нормативных актов с записью на магнитные носители, а также выдают справки по действующему законодательству Российской Федерации и субъектов.
Справки о рассмотренных и принятых законах и постановлениях Государственной Думы, решениях Совета палаты и их рассылке можно получить в Протокольном отделе Секретариата Председателя Государственной Думы.
Другим важным источником правовой информации служит Парламентская библиотека Федерального Собрания Российской Федерации, где ведутся базы данных и государственная библиография официальных документов. Кроме того, на сегодняшний день Парламентская библиотека представляет собой наиболее полное хранилище научной, методической и справочной литературы по правовым вопросам и проблемам парламентаризма. Поиск и подбор необходимой литературы автоматизированы.
Информационное содействие депутатам в законотворческой работе оказывает Информационно-справочная служба Аналитического управления, фонд которой включает данные о деятельности Федерального Собрания (сведения о членах и депутатах, фракциях, комитетах, комиссиях), стенограммы заседаний Государственной Думы, информацию о ходе законопроектной работы, данные об электронной регистрации и голосованиях депутатов на заседаниях палаты и т.д.
Информацию по законодательству можно также почерпнуть из многочисленных печатных изданий, среди которых `Российская газета` (осуществляет официальную публикацию законодательных актов), `Собрание законодательства Российской Федерации` (содержит все федеральные законы, а также постановления и другие акты палат российского парламента), `Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации`, официальные стенограммы заседаний Государственной Думы, некоторые другие. Полный перечень думской периодики без труда можно получить в Парламентской библиотеке.
Наконец, серьезным подспорьем в законопроектной работе является компьютерная сеть Государственной Думы, содержащая постоянно обновляемую информацию по вопросам законодательной практики. Учитывая особую актуальность данной сферы информационного обеспечения, составители настоящего пособия посвятили ей отдельную главу.
На каждом пленарном заседании Государственной Думы рассматриваются более десятка законопроектов, о содержании которых депутат должен иметь ясное представление, позволяющее сформировать собственную позицию. Помимо материалов, официально рассылаемых депутатам за три дня до пленарного заседания, часто возникает потребность в дополнительной информации. Недостающие сведения можно получить непосредственно в комитетах Государственной Думы. Депутат имеет право на любую информацию по законопроектам независимо от того, является он членом ответственного комитета или нет. Поэтому для получения исчерпывающей справки по законопроекту вполне достаточно позвонить в комитет, члены которого выдвинули законодательную инициативу.
Если требуется дополнительная информация по законопроектам, внесенным иными субъектами права законодательной инициативы, то ее можно запросить в соответствующем министерстве, ведомстве, администрации субъекта Российской Федерации. Однако при этом надо иметь в виду, что сложившиеся процедуры рассмотрения депутатского обращения в органах исполнительной власти далеко не всегда позволяют получить желаемое оперативно и без проволочек.
По законопроектам, в продвижении которых депутат особенно заинтересован, целесообразно вести постоянно обновляемое `досье`, куда можно заносить следующую информацию:
цель проекта, его общий анализ и описание;
перечень мероприятий, уже проведенных по проекту, и календарный план предстоящих мероприятий;
копию законопроекта (поправок);
прогноз социально-экономических последствий принятия закона и его финансово-экономическое обоснование;
справку о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования и перечень нормативных правовых актов, которые должны быть отменены, изменены или дополнены в связи с принятием закона;
материалы экспертиз законопроекта, прочую социальную, экономическую, статистическую информацию по проблемам, связанным с законопроектом;
письма-обращения, поступившие к депутату по данному поводу, информацию о деятельности непарламентских групп, заинтересованных в продвижении законопроекта;
подборку материалов из прессы, а также публичные заявления (выступления) по теме законопроекта.
Наличие такого досье способно значительно облегчить жизнь помощнику, активно вовлеченному в законопроектную работу.
Участие помощника в подготовке документов для рассмотрения Государственной Думой
Помощнику депутата часто приходится подключаться к подготовке сопроводительных документов к законопроекту. Как правило, такая работа ведется сотрудником аппарата комитета, которому поручено курировать законопроект, однако оформление и последующее прохождение документов полезно держать под контролем.
Ниже представлены образцы документов, обычно сопровождающих законопроект.
Образец 2
РЕШЕНИЕ
КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ПО ДЕЛАМ НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ
О проекте Федерального закона `О нациях`
Рассмотрев проект Федерального закона `О нациях` и представленные материалы, Комитет Государственной Думы по делам национальностей решил:
Направить проект Федерального закона `О нациях` и материалы к нему в Совет Государственной Думы (приложение);
Просить Совет Государственной Думы назначить ответственным комитетом по данному законопроекту Комитет Государственной Думы по делам национальностей.
Направить проект Федерального закона для рассмотрения в комитеты Государственной Думы.
Председатель Комитета
Образец 3
В Правовое управление
Государственной Думы
В соответствии с решением Совета Государственной Думы No 15 от 31 марта 2008 г. Комитет Государственной Думы по делам национальностей просит дать заключение на проект Федерального закона `О нациях`.
Приложение: на 54 листах.
Председатель Комитета
Образец 4
В Совет Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
Просим включить в повестку дня заседания Совета Государственной Думы вопрос о рассмотрении проекта Федерального закона `О нациях` (второе чтение).
Приложение: на 54 листах (проект Федерального закона с сопроводительными материалами).
Председатель Комитета
Образец 5
В Правительство Российской Федерации
В соответствии с решением Совета Государственной Думы No 15 от 31 марта 2008 г. Комитет Государственной Думы по делам национальностей направляет на заключение проект Федерального закона `О нациях`.
Приложение: на 54 листах
Председатель Комитета
Образец 6
РЕШЕНИЕ
КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ПО ДЕЛАМ НАЦИОНАЛЬНОСТЕЙ
О проекте Федерального закона `О нациях`
Рассмотрев проект Федерального закона `О нациях` и материалы к нему, поступившие от комитетов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации замечания и предложения, Комитет Государственной Думы по делам национальностей решил:
Рекомендовать Государственной Думе принять проект Федерального закона `О нациях` в первом чтении.
Направить проект федерального закона `О нациях` в Совет Государственной Думы для включения в повестку рассмотрения вопросов Государственной Думой.
Докладчиком по законопроекту назначить депутата Государственной Думы Сидорова Сидора Сидоровича.
Председатель Комитета
Согласно комитетской практике, сложившейся в Государственной Думе, перед заседанием комитета каждый депутат получает папку с необходимыми для работы документами, подготовленную сотрудниками аппарата. В задачу помощника в данном случае входит подготовка персональной папки документов для своего депутата (если он является инициатором законопроекта) по рассматриваемому законопроекту.
В такую папку, чтобы она действительно послужила подспорьем в обсуждении, необходимо включить следующие материалы:
вступительное слово (заявление);
копию рассматриваемого законопроекта, а также альтернативных законопроектов, если таковые имеются;
краткий анализ законопроекта и тезисы к нему;
предлагаемые поправки и краткий анализ каждой из них;
списки основных сторонников и противников законопроекта;
результаты предыдущего голосования (если таковое имело место) по данному законопроекту;
справка об экспертизах законопроекта (с приложением текстов экспертных заключений).
При рассмотрении законопроекта в первом чтении помощник депутата совместно с сотрудником аппарата по стенограмме фиксирует предложения и замечания депутатов Государственной Думы, внесенные в ходе пленарного заседания. В случае принятия законопроекта в первом чтении помощник организует изучение и обобщение поправок. При этом ему нередко приходится участвовать в подготовке таблицы поправок, проекта решения Комитета, проекта постановления Государственной Думы и проекта выписки из протокола заседания Совета Государственной Думы (см. образцы 7-11).
Образец 7
Приложение No
Таблица поправок к проекту Федерального закона `О нациях`, рекомендованных к принятию Комитетом Государственной Думы по делам национальностей
NoNo п/п Статья, пункт, абзац Текст проекта, принятого в первом чтении Автор поправки Содержание поправки Решение Комитета
1 2 3 4 5 6
Принять
Образец 8
Приложение No
Таблица поправок к законопроекту Федерального закона `О нациях`, рекомендуемых Комитетом
по делам национальностей к отклонению
NoNo п/п Статья, пункт, абзац Текст проекта, принятого в первом чтении Автор поправки Содержание поправки Решение Комитета
1 2 3 4 5 6
Отклонить
Образец 9
Вносится депутатами Государственной Думы -
Ивановым И.И., Петровым П.П., Сидоровым С.С.
Проект
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
О проекте Федерального закона `О нациях`
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:
Принять во втором чтении проект Федерального закона `О нациях`.
Комитету Государственной Думы по делам национальностей доработать указанный законопроект с учетом принятых поправок и внести его на рассмотрение Государственной Думой в третьем чтении.
Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
Образец 10
Приложение No
ПЕРЕЧЕНЬ
законодательных актов Российской Федерации, подлежащих изменению
или дополнению в случае принятия Федерального закона `О нациях`
В случае принятия Федерального закона `О нациях` до вступления его в силу необходимо внести изменения и дополнения:
в пункт 7 статьи 8 Федерального закона `О национально-территориальном устройстве` от 13 октября 2008 г. No 157-ФЗ;
в пункт 13 статьи 13 Федерального закона `Об автономиях` от 31 марта 2008 г. No 2867-ФЗ;
в принятые на их основе нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и соответствующие правовые акты субъектов Российской Федерации.
Образец 11
Проект
Выписка из протокола No
заседания Совета Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
О проекте Федерального закона `О нациях`
Принято решение:
Включить в повестку дня заседания Государственной Думы 25 ноября 2004 года вопрос о рассмотрении проекта Федерального закона `О нациях` (второе чтение).
Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
После того как законопроект принят во втором чтении, помощник депутата совместно с сотрудниками аппарата готовит его к рассмотрению Государственной Думой в третьем чтении. На данном этапе особое значение приобретает тщательная выверка всех документов совместно с Правовым управлением Государственной Думы.
Работа помощника по продвижению законопроекта
Подобно другим демократическим странам, в России успешное прохождение законопроекта требует организации его продвижения (лоббирования) как внутри Государственной Думы, так и за ее стенами.
Прежде всего помощнику совместно с депутатом важно наладить тесное взаимодействие с внепарламентскими организациями и общественными ассоциациями, как непосредственно заинтересованными в реализации законодательной инициативы, так и представляющими социальные или региональные `группы давления`, в чьих интересах успешное прохождение законопроекта. Подобные объединения могут взять на себя существенную часть работы по продвижению законопроекта, прежде всего той, которая по тем или иным причинам не совсем удобна для депутата. В этом перечне могут оказаться неформальные встречи с депутатами различных фракций, организация семинаров и ознакомительных поездок с приглашением депутатов, рассылка писем, телефонные переговоры, работа с прессой, осуществление специализированных исследований, а также проведение публичных акций в поддержку законопроекта (например, пикетирования Государственной Думы).
В российской парламентской практике пока сравнительно редко используется такая форма работы, как рассылка писем-обращений к депутатам Государственной Думы. Между тем ее не стоит недооценивать. Конечно, такие письма не заменят личных контактов депутата с коллегами, однако они могут служить хорошим информационным подспорьем для последующих бесед. Разумеется, подготовка таких материалов ложится на плечи помощника.
Если инициатором законопроекта выступает депутат или группа депутатов, то важно найти как можно больше соавторов, что повысит значимость выдвигаемой инициативы в глазах остальных парламентариев. Иногда ради дела стоит пожертвовать правом первенства; такие случаи в думской практике довольно распространены. Помощник депутата в подобных ситуациях через контакты с другими помощниками помогает соавторам координировать их законотворческие усилия.
Важным элементом продвижения законопроекта является общение со средствами массовой информации. В работе с прессой, нацеленной на содействие конкретной законодательной инициативе, можно использовать написание проблемной статьи, интервью с депутатом, освещение работы тематического `круглого стола` или семинара. С этой целью помощнику следует установить тесную связь с пресс-секретарем комитета и фракции, в которых состоит депутат. Комитетских и фракционных пресс-секретарей можно привлекать к продвижению законодательной инициативы, к участию в брифингах, слушаниях и тому подобных мероприятиях. Более подробно о работе помощника депутата с прессой речь пойдет в одной из следующих глав.
В заключение отметим, что работу по продвижению законопроекта следует планировать, причем намечаемый план должен предполагать деятельность не только в самой Государственной Думе, но и за ее пределами.
Док. 148188 Опублик.: 23.09.02 Число обращений: 345
