Дополнение к экспертному заключению Института экономики РАННазад
Дополнение к экспертному заключению Института экономики РАН
ДОПОЛНЕНИЕ
к экспертному заключению Института экономики РАН
по прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и основным параметрам проекта Федерального бюджета на 2003 год
ОЦЕНКА СОЦИАЛЬНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ
Расходы на социальные цели, заложенные в бюджете, следует оценивать, исходя
из необходимости, во-первых, решать задачи текущего периода, во-вторых, создавать условия и вносить вклад в реализацию среднесрочных целей и стратегических разрабо-ток. В этом плане проанализированы основные подходы к формированию доходов на-селения, затрат на образование и здравоохранение, к решению жилищно-коммунальных проблем.
Доходы населения. Ключевое значение для экономики имеет рост реально рас-полагаемых доходов населения, которые в представленных материалах должны в 2003 г. увеличиться на 5-6% (по двум вариантам) к 2002 г. и на 19-20% по сравнению с уровнем 2000 г. Это означает, что представленные показатели выше, чем темпы прироста ВВП. Однако при этом в 2003 г, уровень доходов 1997 г (который на 40% ниже показателей 1991 г.) достигнут не будет (93-96%). Такое достижение (и превышение) возможно по представленным прогнозам лишь в 2005 г.
Следует также зафиксировать предполагаемый в 2003 г. рост реальной заработной платы на 3,7-6,4% (по вариантам), рост доли фонда заработной платы в ВВП (24,2% против 21,8% в 2001 г, и понижение доли оплаты труда в доходах населения с 42,7% в 2002 г. до 42% в 2003 г, при более высоком росте доли трансфертов, что невоз-можно отнести к позитивным явлениям.
Динамика доходов дает основание полагать, что качественного скачка в форми-ровании внутреннего спроса за счет этого фактора в 2003 г, не предвидится. По-прежнему низкие доходы населения и сверхвысокая их дифференциация (для крайних 10% групп соотношение составляет 13,`8), отсутствие крепкого среднего класса (не бо-лее 10-12%) тормозят рост внутреннего спроса. Уровень оплаты труда особенно низок в бюджетных отраслях, сосредоточивших 25% занятых (60% от зарплаты в промышлен-ности).
Вопрос об оплате труда по-прежнему стоит очень остро. Бюджет 2003 г, ориен-тируется на повышение минимального размера оплаты труда (МРОТ) с 450 руб. в 2002 г. до 600 руб. в 2003 г, (с 1.10.2003 г.), минимизацию налоговой нагрузки на фонд опла-ты труда, рост окладов бюджетников, переход к отраслевым системам оплаты в бюд
2
жетной сфере и т.д. Однако при этом нигде не фиксируется замедление темпов прирос-та реальной заработной платы: (в %% к предыдущему году); 2000 г. - 21%, 2001 г. -20%; 2002 г. - 18%; 2003 г. - 3,7-6,4%.
Объяснять это сложной финансовой ситуацией и масштабным устарением мате-риально-технической базы недостаточно и не всегда правомерно. На наш взгляд, в представленных материалах отсутствует четкая. стратегия в росте оплаты труда и не даны ориентиры ее роста. Если ориентироваться, например, на возврат утраченных в начале 90-х годов позиций, то можно более четко определить перспективы роста опла-ты труда и прожиточного минимума, С этой точки зрения, предложенные в прогнозе показатели до 2005 г. - ниже требуемого уровня. Представленная динамика оплаты труда не может отвечать требованиям переориентации на внутренние факторы эконо-мического роста в ближайшей перспективе.
Для решения бюджетных проблем особо актуальным остается вопрос о мини-мальной оплате труда (МРОТ) и ее соотношении с прожиточным минимумом (23% в 2002 г, и 27% в 2003 г.), С учетом роста МРОТ в 2003 г, потребуется 3.8 минимальных зарплат, чтобы выйти на ИМ (в 2000 г. - 13), Соотношение минимальной и средней зарплаты намечается увеличить до 11,7% (10,2% в 2002 г. и 4.5% в 2000 г.), т.е. наблю-дается позитивная динамика, но процесс идет медленными темпами. Однако эти пока-затели не вписаны в стратегические разработки. Декларируется необходимость сбли-жения МРОТ и ГТМ, но никаких конкретных расчетов и ориентиров не приводится.
Второй важный вопрос ~ о прожиточном минимуме, В 2003 г. намечается сни-зить долю населения с доходами ниже ПМ до 26,2-25,3% и 22,3% в 2005 г, В целом это означает, что преодоление бедности продвигается медленно, хотя доходы растут и темпы инфляции будут снижаться. В связи с этим возникает закономерно еще один вопрос: можно ли ориентироваться в перспективных расчетах на сложившийся ПМ, узаконивающий нищету. Очевидно, что назрела необходимость коренного пересмотра его величины не только за счет увеличения расходов на питание, одежду и т.д. Следует в его состав включать жилищно-коммунальные платежи, ряд услуг и на этой основе прогнозировать социальные показатели, определять методы борьбы с бедностью.
Еще одна проблема текущего характера - задолженность по зарплате. В феврале 2002 г. вступил в действие Трудовой кодекс, который должен способствовать своевре-менной выплате зарплаты и ликвидации ее задолженности. Однако положение ухудши-лось, В июле задолженность бюджетникам превысила 5 млрд. руб., из которых более 88% - долги региональных и местных бюджетов. При этом 70% бюджетной задол-
женности приходится на социальную сферу. Ситуация хуже, чем в 2001 г, для устой-чивых выплат бюджетникам расходы консолидированных бюджетов на зарплату не должны превышать 25%. Однако сложилась ситуация, когда этот показатель достигает 60% и более. Очевидно, что принятые в Трудовом кодексе меры не работают. Поэтому в бюджете на 2003 г. должна быть обеспечена сбалансированность решаемых задач между, центром и регионами-
Пенсии и пособия. Из представленных материалов следует, что назначение и выплата пенсий в 2003 г. основаны на законодательстве 2002 г. Индексация будет зави-сеть от темпов роста инфляции, заработной платы и доходов Пенсионного фонда, Средний размер пенсии увеличится на 14-15%. т.е. в реальном исчислении на 2-3% и будет несколько ниже прожиточного минимума. В 2002 г. пенсии в реальном исчисле-нии возросли на 17.3% к 2001 г., были увеличены пенсии работающим пенсионерам. Ситуация в 2003. вероятно, не располагает для подобного скачка.
В материалах о пенсиях превалируют стратегические разработки (в ущерб теку-щим): обеспечение баланса пенсионной системы при росте накопительных отчислений, создание условий для инвестирования пенсионных накоплений, включение негосудар-ственных пенсионных фондов в систему обязательного пенсионного страхования, фор-мирование профессиональных пенсионных систем и др. Вместе с тем, разработчики не акцентировали должного внимания на необходимости использовать пенсионные нако-пления для решения прежде всего социальных задач долговременного характера. Речь идет о том, чтобы увязать пенсионные накопления и социальные инвестиции, т.е. ис-пользовать их для решения острых социальных проблем, например, для создания циви-лизованной системы ипотечного кредитования.
Вопрос о размерах и росте пенсий и пособий, взаимозаменяемости социальных выплат и инвестиций имеет не только экономический аспект. Речь идет о создании компонентов национального достоинства у всех слоев населения и возвращении дове-рия к государству.
Что касается пособий и льгот, то в 2003 году во-первых, будет отрабатываться политика адресности в социальной поддержке с ориентацией на основные группы рис-ка, Продолжится финансирование федеральных полномочий по реализации Закона `О ветеранах`, по Программе ликвидации последствий и катастроф. Кроме того, из фонда компенсаций будут финансироваться на всей территории социальные пособия, возме-щаемые из консолидированного бюджета (детские пособия, защита инвалидов и др.). В целом расходы на социальную политику увеличатся на 54,2%, но их львиная доля пой-
дет на увеличение пенсий военным. Во-вторых, намечается трансформация льгот: а) замена натуральных льгот денежным эквивалентом (для военнослужащих, правоохра-нительных органов, судей и т.д.); б) перевод ряд льгот в субсидии (жилищно-коммунальные и др.).
В-третьих, должны возрасти пособия, по безработице, ее уровень возрастет в 2003 г. до 8,8-9% к ЭАН (8,6% в 2002 г.) за счет структурной перестройки в угольной промышленности, электроэнергетике, на железнодорожном транспорте и реформиро-вания армии.
Вместе с тем следует обратить внимание на два момента:
1. Реальный подход к бюджету, переход на принцип адресности нередко объяс-няют необходимостью увеличить жизненно важные пособия. В этих целях проведена большая работа по оценке не финансируемых мандатов (400 млрд. руб.) и упорядоче-нию системы пособий. Однако последние остаются очень низкими. Особенно наглядны суммы детских пособий (70 руб.) и по безработице (сейчас 20% от ПМ и 30% в 2003 г.). В связи с этим следовало бы рассмотреть возможность для направления части дополни-тельных доходов на рост адресной помощи и поддержки уязвимых слоев населения.
2. Отсутствует четкая система и структурные взаимосвязи в проработке вопро-сов, связанных с социальной защитой населения. Следует четко обозначить на различ-ных этапах, в т.ч. и в, 2003 году, доли различных элементов социальной защиты; госу-дарственные бесплатные гарантии, уровень защиты за счет социального страхования и вспомоществования, платные уровни защиты за счет доходов населения с четким обос-нованием и разграничением сфер ответственности федерации и ее субъектов и сохра-нением единого социального пространства,
В отношении доходов населения, пенсионного обеспечения, безработицы и за-нятости, развития систем страхования и вспомоществования должна формироваться единая стратегия Все реформы (включая жилищно-коммунальную) должны быть тесно увязаны между собой, взаимообусловлены, ориентированы на существенный рост оп-латы труда и иной по своей сути прожиточный минимум.
Образование и здравоохранение. Развитие образования обозначено в проекте бюджета на 2003. г, как явный приоритет: прирост затрат на 22-23%. Предприняты так-же усилия, чтобы не ослабить позиции здравоохранения. Вместе с тем представленные в таблице данные доказывают, что финансирование этих отраслей в бюджете недоста-точно.
Бюджетное финансирование социальных отраслей
В %% к ВВП
О неблагополучии в сферах образования и здравоохранения свидетельствуют хроническое их не дофинансирование (не более половины от потребностей), что суще-ственно отразилось на качестве социальных услуг; снижение доступности социальных услуг вследствие их резкой коммерциализации, в результате чего социальные отрасли сами стали источником социальной дифференциации; падение престижности труда из-за низкой его оплаты (60% к уровню в промышленности).
При наличии столь серьезных проблем эйфория от социальной переориентации бюджета, начавшаяся- в 2002 г., на наш взгляд, преждевременна. Необходимо четко представить себе грандиозный масштаб назревших проблем и остающееся даже в 2002-2003 гг. на низком уровне государственное финансирование.
В связи с изложенным, следует обратить особое внимание на две проблемы:
1. Бюджетное финансирование отражает возможности реализации права на по-лучение бесплатного образования и медицинских услуг. Вместе с тем, следует конста-тировать, что общий объем затрат на образование находится на уровне 5-5,5% ВВП, т.е. недостаток государственных расходов компенсируется затратами населения. По дан-ным ВЦИОМ, 90% опрошенных платят в школах практически за реализацию бюджет-ных программ; 53% студентов платят за обучение (это в 2 раза больше, чем позволяет состояние доходов в семьях). В специальном образовании `крутится` 1-2 млрд. долл. В здравоохранении гарантированный объем бесплатных услуг не дофинансируется. Как и в образовании, здесь очень высоки затраты населения. Из общей суммы затрат на здра-воохранение 4,5-5% ВВП на долю населения приходится 1,3-1,5%, не менее половины которых проходит через теневой сектор.
Вопрос о соотношении затрат государства и населения на образование и здраво-охранение приобретает принципиальное значение при разработке бюджета. Расчеты показывают, что; средства населения в сложившихся условиях могут стать дополни-тельным источником финансирования социальных отраслей, но не основным. Для реа-лизации намечаемых правительством целей необходим или более высокий рост зара-ботной платы (при наличии стратегии ее повышения), что вряд ли пока возможно, или сохранение государственного финансирования в качестве основного источника без со-
6
крашения доступа к бесплатным качественным услугам. Причем требуются значитель-ные бюджетные вливания в обе социальные отрасли. Их основным источником могло бы стать присвоение природной ренты и более эффективное использование госсобст-венности, Например, в Чили до 50% ренты от использования природных ресурсов в середине 90-х гг. инвестировалось в человеческий капитал. Кроме того, следует сде-лать доступными кредиты на образование для всех слоев населения. Намечаемые для этого меры в 2003 г. можно оценить положительно.
Особо следует подчеркнуть, что сложная демографическая ситуация в стране может облегчить решение проблемы. Население в России сокращается, и, например, количество учеников в школах уменьшится с 21 млн. в 2000 г. до 14 млн. в 2008 г. В этих условиях обеспечить полноценное финансирование социальных отраслей государ-ству вполне по силам,
2, Основная нагрузка, по финансированию образования и здравоохранения по-прежнему ложится на региональные бюджеты. Однако рост доступности, качества со-циальных услуг, их конкурентоспособности не может решаться лишь за счет роста тра-диционных текущих издержек и существенного роста оплаты труда. Требуются значи-тельные вложения на модернизацию отраслей: всеобщую компьютеризацию, массовую переподготовку кадров, создание независимых организаций по оценке тестирования, создание доступной системы кредитования, восстановление материально-технической базы и т.д. В решении этих вопросов велика роль федерального бюджета. При этом ра-ционализация системы отношений по поводу производства и потребления услуг (ре-формы) предполагает поиск приемлемого соотношения в финансировании потребите-лей и учреждений социальной сферы,
Многие из перечисленных расходов проходят по целевым программам бюджета в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако следует из общих затрат выделять отдельной строкой затраты на модернизацию отраслей. Для этого не-обходимо во всех социальных отраслях реализовать трехсекторный подход, принятый в правительственной модели развития образования и четко разделить: финансирование текущих проблем, бюджета развития и финансирование социальных услуг.
Особо следует отметить, что финансирование реформ в здравоохранении выра-жено в бюджете еще менее четко, чем для образования. Не представлены этапы после-довательного перехода к страховой медицине и не установлено место 2003 г. в этом
.
процессе. Хотя в бюджете на 2003 г. предусмотрен рост затрат, этих ресурсов недоста-точно, чтобы решать назревшие проблемы в оплате труда, развитии материально-технической базы. внедрении новых технологий, структурной перестройке- реализации приоритетов. Как и в образовании, требуется изыскать дополнительные ресурсы на развитие в рамках социальных гарантий бесплатного обслуживания и возрождение от-расли.
Жилищно-коммунальная проблема. Для формирования бюджета на 2003 г. необходимо знать степень решения двух проблем: а) жилищная обеспеченность, б) проведение коммунальной реформы. По первой проблеме намечается довести среднюю обеспеченность общей площадью жилых домов с 19,4 кв. м в 2002 г. и 19,6 - в 2003 г., с положительной динамикой жилищного строительства. Вместе с тем рассмотрению этой насущной проблемы в представленной работе не уделено должного внимания,
Прежде всего необходимо отработать вопрос о доступности долгосрочных кре-дитов трудоспособному населению. Один из вариантов - использование накопительной части Пенсионных фондов. Этот вопрос должен решаться на федеральном уровне.
Что касается жилищно-коммунальной реформы, то неправомерно сводить ее лишь к росту расходов населения на соответствующие услуги. Основные направления реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве условно можно разделить на две части, Первая связана с повышением качества услуг, развитием конкуренции, совершенство-ванием управления, снижением издержек производителей, подключением отрасли к рыночным отношениям. Она включает техническое переоснащение отрасли; переход на индивидуальный учет потребляемых населением ресурсов, демонополизацию отрасли и развитие конкурентной среды в предоставлении услуг, эксплуатации и содержании жилья; перевод на договорную основу отношений собственника жилого фонда с управ-ляющими органами и производителями услуг; совершенствование системы управления с четким разграничением функций на всех уровнях; стимулирование образования това-риществ собственников жилья, предоставление потребителям возможности регулиро-вать объем и качество услуг.
Необходимость этих преобразований назрела давно, и безотлагательность их проведения не вызывает сомнений,
Вторая часть реформ связана с переводом жилищно-коммунального хозяйства на полное его финансирование населением с увеличением тарифов на жилищно-коммунальные услуги. Очевидно, что любое реформаторское начинание, затрагиваю-щее интересы населения, должно быть тесно увязано с оценкой благосостояния жите-
лей и динамикой их доходов. В 2001 г, население оплачивало 71% затрат ЖКХ при стандарте 80% (79,7% в 1 полугодии 2002 г., что составляет !8,7% от совокупного до-хода семьи при стандарте 22%. Для более безболезненного проведения реформы наме-чается реализовать адресный принцип поддержки населения и развивать новые меха-низмы финансирования с переходом от дотаций учреждений и субсидиям населению в пределах социальной нормы жилья, В дальнейшем будет внедрена система персонифи-цированных социальных счетов граждан.
Жилищно-коммунальная реформа не является локальной, изолированной от об-щеэкономических преобразований. Она должна стать звеном единой реформы заработ-ной платы, пенсионного обеспечения, налогообложения, социального страхования. При таком подходе эффективную реформу можно провести. Однако сейчас социальная за-щита населения при проведении реформы очень слаба и ненадежна. Ее усиление может быть основано лишь на реформировании всей системы доходов, на полноценной пра-вовой, нормативной и финансовой подготовке к переходу на систему субсидий. Адрес-ная привязка субсидий вызовет перераспределение ресурсов между бюджетами разных уровней. Местные бюджеты - основные проводники реформы на местах, но они не мо-гут финансировать реформы без помощи федерального и региональных бюджетов. По-этому следует законодательно закрепить степень участия бюджетов различных уровней в финансировании потребителей, а также роль Фонда регионального развития и Фонда софинансирования социальных расходов в решении названных проблем.
Еще одна актуальная проблема - инвестирование ЖКХ (потребность - 550 млрд. руб.). Безусловно, привлечение частных инвесторов, внедрение концессий и другие ме-ры могут расширить вливание капитала в отрасль, но без помощи бюджета массовое обновление основных фондов не реально. Оплата услуг населением, включая бюджет-ные субсидии, не может обеспечить необходимые инвестиции в основной капитал. В связи с этим следует предусмотреть создание особого бюджета развития, средства из которого будут направляться на простое и расширенное воспроизводство основных фондов. Без подобных шагов реформа рискует сосредоточиться на решении текущих проблем, без ориентации на среднесрочные и долгосрочные цели и обеспечение эконо-мической безопасности.
Эффективность намечаемых преобразовании во многом зависит от того, сумеют ли регионы эффективно решить три проблемы. Первая - создание мощного частного жилищного сектора и рынка жилья, при сохранении муниципального сектора для слабо
защищенных слоев населения. Вторая проблема - сокращение текущих эксплуатацион-ных расходов. Третья - организация цивилизованного рынка коммунальных услуг.
Представленный анализ ряда социальных показателей в проекте бюджета на 2003 г. дает основание для следующих выводов:
1. Положение социальной сферы в 2003 г. нельзя признать благополучным. Инфляция, проблемы с территориальными бюджетами, пересмотр социальные обязательств го-сударства по-прежнему могут порождать невыплаты зарплаты бюджетникам, за-держки выплат пособий, тяжелое состояние социальных отраслей и ЖКХ.
2. Сокращение или ограничение непроцентных бюджетных расходов - обоснованный шаг в определенных теоретических подходах и концепциях. Однако бюджет не мо-жет разрабатываться исходя из реализации лишь экономических интересов и целей. Необходим учет, помимо последних, и социальных, и политических, и других целей, т.е. необходим бюджет согласия, в котором четко прослеживается реализация инте-ресов населения. В противном случае возрастают прежде всего социальные риски. на сокращение которых потребуются значительные средства (прежде всего - бюд-жетные).
В связи с этим предлагается:
Обосновать систему социальных рисков, возникающих из-за недостатка ресурсов, и определить размер компенсаций этих рисков;
Обозначить основные эффекты от затрат на реформы образования, здравоохранения, пенсионной системы и социальной защиты, сроки их проявления и цену отложенных реформ.
3. Разработать (для сравнения) вариант бюджета с дефицитом, но заложенными в него
полноценными социальными гарантиями с точным расчетом их цены,
