Экспертное заключение по прогнозу социально-экономического развития РФ до 2005г.Назад
Экспертное заключение по прогнозу социально-экономического развития РФ до 2005г.
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО ПРОГНОЗУ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2005г.
ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ РАН
Центр финансово-банковских исследований
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО ПРОГНОЗУ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2005 ГОДА И ОСНОВНЫМ ПАРАМЕТРАМ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2003 ГОД
Москва, сентябрь 2002 г.
СОДЕРЖАНИЕ
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 2003 ГОДА
1.1. Характерные черты проекта Федерального бюджета 2003 года
1.2. Особенности построения проекта Федерального бюджета 2003 года и сущность заявленного профицита
I. 3. Наиболее вероятные риску исполнения Федерального бюджета 2003 года
II. ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 2003 ГОДА, ТРЕБУЮЩИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО РАССМОТРЕНИЯ
2.1. Оценка изменений налогового законодательства
2.2. Проблема внешнего долга
2.3. Бюджет и денежно-кредитная политика
2.3. Оценка возможностей фондового рынка Оля использования размещения государственных ценных бумаг в качестве внутреннего источника контроля дефицита бюджета
1.4. О проекте федеральной адресной инвестиционной программы на 2003 год, о федеральных целевых программах и плане приватизации
2.5. Консолидированный бюджет и его пропорции. Соотношение Федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации
111. ОЦЕНКА ПРОГНОЗА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2003 ГОД
3.1. Оценка базовых условий развития российской экономики в 2002 году
3.2. Прогноз на 2003 год
IV. ОЦЕНКА ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И ПРОГНОЗА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ НА 2003 ГОД С ПОЗИЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПО ПРОГНОЗУ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2005 ГОДА И ОСНОВНЫМ ПАРАМЕТРАМ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА 2003 ГОД`
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 2003 ГОДА
1.1. Характерные черты проекта Федерального бюджета 2003 года
Главная черта Федерального бюджета 2003 года в том, что он практически повторяет подходы и приоритеты, применяемые при разработке бюджетов 2000-2001 годов - обязательность и первоочередность погашения внешнего долга, важнейший второй приоритет - расходы на оборону и содержание госслужб, желательный третий приоритет - социальная сфера. Инвестиции и экономический рост остаются по-прежнему вне бюджетной политики. Реализацию этих приоритетов предстоит осуществлять в условиях фактического снижения объема финансовых ресурсов, находящиеся в руках государства для выполнения им своих функций. Хотя номинально доходы проекта Федерального бюджета 2003 года растут против 2002 года на 10,7%, однако, с учетом индекса дефлятора ВВП в 114,1% (а именно это отражает реальную динамичность, а не чисто ценностную) в действительности доходы бюджета в 2003 году в сопоставимых ценах снижаются на 3%. Номинальный (ценовой) рост доходов бюджета оказывается неэффективным, поскольку рост цен не оказывает должного влияния на расширение предложения товаров, услуг и увеличение прибыли и добавленной стоимости в сопоставимых ценах.
___________________
1 Экспертное заключение Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и основным параметрам проекта Федерального бюджета на 2003 год подготовлено группой научных сотрудников и специалистов в составе: д.э.н. Сенчагов В.К. (руководитель группы экспертов), д.э.н. Губин Б.В., к-э.н. Иванов Е.А., к.э.н. Логвина А.М., д.э.н. Павлов В.И., д.э.н. Погосов И.А., д.э.н. Рогова О.Л., д.э.н, Чубаков Г.Н., к.э.н. Шабалин А.О - д.э.н. Френкель А.А.
Общее научное руководство осуществлял академик РАН Л.И.Абалкин.
Техническое оформление - экономист Курнова Н.В.
Можно сделать и другой общий вывод, при прогнозируемом росте ВВП в сопоставимых ценах на 3,5-4,4% в 2003 году. Снижение доходов бюджета с учетом дефлятора на 3%, свидетельствует о недостаточной эффективности структурной политики, существенных диспропорциях в стоимостной и физической структурах ВВП. Это специфическая и крайне негативная особенность проекта Федерального бюджета 2003 года - существенно затрудняющая реализацию заявленных приоритетов. В 2002 году, когда доходы бюджета в сопоставимых ценах, т.е. с учетом индекса дефлятора растут против 2001 года, ощущается недостаток финансовых ресурсов для выполнения государством своих функций. Следует ожидать еще большего их недостатка в 2003 году, когда их объем абсолютно снижается. Эта проблема усиливается тем, что именно на этот год приходится пик возрастающих выплат по внешнему долгу. При этом ставится также обязательное условие обеспечения профицитности бюджета. Достижение этих действительно важных приоритетов (хотя видимо лучше в иной последовательности по важности) при условии снижения объема доходов в физическом измерении и обеспечения приоритетности было возможно только за счет уменьшения расходов в реальную экономику, которые могли бы способствовать достижению достаточно высоких темпов экономического роста.
Институт экономики РАН (Центр финансово-банковских исследований) в своих заключениях на проекты федерального бюджета предыдущих лет постоянно указывал на опасность такого подхода при разработке бюджета для обеспечения должного экономического роста. Характер социально-экономического развития России за 2000-2002 годы и прогнозные оценки на 2003 год подтвердил эти опасения Института экономики РАН. Крайне благоприятная ситуация (как внешняя - цены на нефть, так и внутренняя - импортозамещение в результате девальвации), сложившаяся в 2000-2001 годах, не была использована для закрепления высоких темпов экономического роста. Темпы роста экономики, в том числе инвестиций были неустойчивыми и имели тенденцию к снижению. Обозначилась невозможность достижения в 2002-2003 годах темпов экономического прироста в 5-6%, как это было предусмотрено в проекте ?Основных направлений социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2010 года?. Правда, в прогнозе социально-экономического развития страны на 2004 и 2005 годы предусмотрены темпы роста ВВП (по 2-му варианту, принятому в расчет бюджета на 2003 год) соответственно в 5.5 и 5.9%. Однако это в значительной мере будет зависеть от того, какие условия для этого будут созданы в 2003 году. Во всяком случае, Минэкономразвития разработало в качестве 1-го вариант с темпами прироста ВВП в 2004-2005 гг. меньше 5%.
В проекте Федерального бюджета 2003 года усиливаются некоторые черты прошлых бюджетов - В тоже время он имеет и некоторые свои особенности.
1. Усиливается связанность бюджета рядом внешних и внутренних условий, а также ранее принятыми решениями. Строго говоря, каждый бюджет неизбежно несет на себе влияние этих факторов. Дело в том, что связанность бюджета внешними и внутренними условиями и ранее принятыми решениями усилилось до нерациональной степени. Так - предопределенность структуры расходов Федерального бюджета 2003 года обусловлена следующими факторами:
величиной внутренней и внешней задолженности на оплату которых бюджет 2003 года должен затратить примерно 640 млрд. рублей или 26% бюджетных доходов;
принятыми решениями по военной и судебной реформе, развитию правоохранительных и других силовых органов, на что в бюджете выделено также более 640 млрд. рублей или более 26% бюджетных средств;
объявленное и частично проведенное повышение денежного довольствия и пенсий военнослужащим, оплаты труда лиц, замещающих государственные должности и ряд других, что в целом составляет примерно 12-15% всех доходов федерального бюджета,
Таким образом, только эти предопределенные внешними и внутренними условиями расходы отвлекают примерно 65% всех ресурсов Федерального бюджета 2003 года. С учетом ряда других предопределенных расходов можно утверждать, что три четверти всех возможных доходов бюджета заранее распределены по определенным расходным статьям, т.е. связанность проекта бюджета 2003 года составляет три четверти и только одна четверть может быть подвергнута распределению, исходя их социально-экономических задач 2003 года.
Все это совсем не означает, что указанные выше заранее предопределенные расходы не нужны. Большинство из них, особенно социальные, крайне необходимы. Речь идет о непомерно высокой степени связанности расходной части бюджета.
Не меньшая, если не большая связанность и в формировании доходов проекта Федерального бюджета 2003 года. Общая сумма доходов, во-первых, предопределена учтенными в бюджете мировыми ценами на нефть (для определения доходов проекта Федерального бюджета 2003 года принята цена нефти в размере 21.5 доллара за баррель).
Во-вторых, размер доходов бюджета определен проведенной налоговой реформой. Основными задачами этой реформы ставилось уменьшение налогового пресса на производство и тем самым его стимулирование, а также выведение многих доходов из ?тени?. Если снижение налогового пресса грозило снижением налоговых поступлений, то выведение доходов из ?тени? должно было компенсировать это соответствующим увеличением налоговых поступлений. Известно, что реализованы эти задачи далеко не в полной мере, что и существенно ограничило рост доходов проекта бюджета 2003 года. Это в значительной мере определило снижение в 2003 году физического объема доходной части бюджета, даже в условиях заложенного в него повышения темпов роста ВВП.
В результате такой связанности параметров проекта Федерального бюджета 2003 года внешними и внутренними условиями и ранее принятыми решениями Правительство Российской Федерации, а затем и Госдума оказались ограничены в своих возможностях активно влиять на эти параметры. Разработка проекта бюджета во все большей мере превращается в процесс вынужденной регистрации жестко предопределенных параметров.
2. Усиливается в проекте Федерального бюджета 2003 года явная недостаточность его влияния на развитие реальной экономики и решение перспективных задач экономического роста. Единственный блок статей расходов, доля которого в общем объеме снижается - это расходы в реальную экономику (промышленность, энергетика и строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, связь и информатика, дорожное хозяйство). Их доля снижается с 8,5% в
бюджете 2002 г. до 7,6% в проекте Федерального бюджета 2003 года. Если бы даже сохранить в 2003 году эту долю на уровне 2002 года, то в реальный сектор экономики можно было бы дополнительно направить более 20 млрд. рублей.
В условиях физического старения основных фондов жизнеобеспечиваюших отраслей экономики и при возрастании рисков техногенных катастроф такая бюджетная политики чревата нарастанием угроз экономической безопасности страны.
Наибольшие опасения должно вызывать не столько уменьшение доли этого блока расходных статей в общих расходах бюджета, сколько уменьшение абсолютной суммы этих расходов в сопоставимых ценах против уровня 2002 года. Номинально сумма расходов по этому блоку растет в меньшей мере, чем все расходы бюджета на 8%, а с учетом нндекса-дефлятора (принят индекс дефлятор по промышленности - 113%) - бюджетное государственное финансирование реального сектора экономики снижается на 10%. Это цена принятых при разработке бюджета подходов и приоритетов в условиях общей суммы бюджетных доходов и обеспечение профицитности.
Особенно сильно снижаются инвестиции в производственную сферу. Так, государственные капитальные вложения по двум главным направлениям инвестиций - в приобретение и модернизацию оборудования и строительство объектов производственного назначения снижаются, номинально, с 15,9 млрд. рублей по бюджету 2002 года (это крайне низкая цифра, представляющая собой совершенно ничтожную долю во всех инвестициях) до 14.2 млрд. рублей, т.е. на 16%. А с учетом индекса дефлятора (по строительству -112,3%) это снижение составит более чем на 20%.
Понятно, что финансирование производственных инвестиций - это задача, прежде всего и в основном корпораций и предприятий. Однако эффективность корпоративного финансирования остается явно недостаточной, что компенсирует потери бюджета за счет снижения налоговой нагрузки. На современном этапе должна еще быть и достаточно заметной доля государства в производственном инвестировании (при долевом участии в инвестиционных проектах). Осуществление неоправданно быстрого ухода государства из этой сферы было
ошибкой в 2000-2002 годах. Это привело и ведет к снижению темпов экономического роста. Такая линия усилена в проекте Федерального бюджета 2003 года, что будет отрицательно влиять на темпы экономического роста в ближайшем будущем.
3. Позитивной особенностью проекта Федерального бюджета 2003 года является достаточно заметное увеличение абсолютных расходов и их доли по социальному блоку (образование, культура, СМИ, здравоохранение, социальная политика). Общая сумма расходов по указанным статьям в проекте Федерального бюджета 2003 года номинально увеличивается с 230,6 млрд. рублей по бюджету 2002 года до 313.4 млрд. рублей или на 36%. а их доля во всех расходах с 11.7% до 13,4%. Правда, это номинальный прирост. С учетом инфляции он составит уже не 36%, а около 20%. Но и это существенно. В значительной мере этот рост достигнут за счет уменьшения расходов в реальный сектор экономики, что в будущем может негативно сказаться и на социальной сфере.
4. В проекте консолидированного бюджета 2003 года, как и в 2002 году не выдерживается установленное Бюджетным кодексом соотношение между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами (50:50). Это соотношение по доходам установлено на 2003 год в пропорции 56: 44 в пользу федерального бюджета. Такое перераспределение доходов между центром и регионами будет постоянно создавать трудности с выплатой зарплаты бюджетникам, содержанием отраслей социальной сферы - ЖКХ, здравоохранения, образования.
Несмотря на все попытки добиться более равномерного распределения доходов в схеме ?Центр-регионы?, перекос в сторону централизации доходной части усиливается. В основном он образуется за счет большой доли налоговых доходов: 1,892 трлн. рублей - федеральный бюджет: 1.329 трлн.рублей - бюджеты территорий, и ключевую роль в этом разрыве занимают акцизы по подакцизным товарам (продукции): 227,7 млрд.руб. - федеральный бюджет, 51,46 млрд.руб. - бюджеты территорий.
Недостаточное внимание уделено обеспечению сбалансированности не только федерального бюджета, но и всей бюджетной системы страны. По имеющимся
прогнозам, в 2004-2005 гг. возможен общий дефицит региональных бюджетов, что требует тщательного анализа всех аспектов завершения налоговой реформы в стране, с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетов регионов, учитывая наличие межбюджетной несбалансированности. Так - катастрофически вырос разрыв между богатыми и бедными регионами. Естественно, он был всегда, но все же в разумных пределах. Например, самый богатый регион - Москва по различным показателям лишь в 3.5 раза превосходил самые бедные регионы. Сейчас этот показатель разрыва достиг 80! Даже в первые годы реформирования бюджетное соотношение центра и регионов старались держать примерно на уровне 50/50. Сейчас центру достается до 60% всех доходов, а ухудшение финансового положения регионов отрицательно сказывается на формировании общероссийского рынка.
5. По проекту Федерального бюджета 2003 года несколько снижается отношение непроцентных расходов к ВВП. Это отношение (без расходов за счет социального налога) снижается в 2003 году до, 13.0% против 13.7% по бюджету 2002 года. Если бы в бюджете было достаточно средств для полноценного выполнения государством своих функций, то эту тенденцию следовало бы считать позитивной. Однако такой достаточности не существует. Представляется, что снижение этого отношения ради догматического следования монетаристской схеме преждевременно и может отрицательно сказаться на меж бюджетных отношениях центра и регионов.
6. Усиливаются риски реализации проекта Федерального бюджета 2003 года, о чем будет подробнее сказано ниже в соответствующем разделе данной записки.
С позиций обшей оценки Федерального бюджета 2003 года необходимо выделить тенденцию ?обещания будущих улучшений?, которые трансформируются в состояние их ожиданий. Особенно наглядно это видно в социальной сфере: индексация зарплаты бюджетников (гражданских) намечена только на 1 октября 2003 года (на конец года) - на 33%; рост окладов госаппарата также намечена на эту дату, но на 11 % (в размерах инфляции, которая уже состоится). Практически, эту ситуацию можно определить как ?эффект несбывшихся ожиданий?.
Необходимо отметить наличие структурных деформаций в динамике изменения отдельных статей бюджета по отношению к его основным макроэкономическим параметрам, так как при общем номинальном росте его объема с 25 млрд-долл. в 2000 г. до планируемого 75 млрд.долл. в 2б03 г. или в 3 раза, соответственно этим объемам увеличиваются в основном статьи расхода, связанные не с ключевыми жизнеобеспечиваюшими сферами (социальными. инвестиционными), рост расходов, по которым не превышает 50-100%.
Итак, основные параметры бюджета выглядят внешне вполне оптимистично:
доля налогов в ВВП снижается с 15.4% до 14.5% ВВП, доля непроцентных расходов - с 13,7% до 13% ВВП, существенно возрастут расходы на социальную политику (на 54,2% по сравнению с 2002 годом), правоохранительную деятельность (на 45,9%), культуру (на 35,5%), судебную систему (на 33%), национальную оборону (на 26%), образование (на 21.5%), фундаментальную науку (на 21,3%), здравоохранение (на 21.1%), финансовую помощь бюджетам других уровней (на 17%). Но данные оптимистические цифры не должны гипнотизировать. Ниже будет показано, на примере отдельных проблем, что от действительного экономического благополучия еще далеко. В соответствующих разделах будут подробнее раскрыты некоторые наиболее острые проблемы формирования проекта Федерального бюджета 2003 года.
