О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной властиНазад
О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти
Заключение Правового управления Аппарата ГД
Проект Федерального Закона
`О правовых основах лоббистской деятельности
в Федеральных органах государственной власти`
No 97801795-2, вносится депутатами Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым и А.В. Чуевым
(внесен 26.12.00)
Статья 1. Цели и предмет регулирования настоящего Федерального закона
Целями настоящего федерального закона являются:
содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства посредством воздействия на процесс принятия решений федеральными органами государственной власти;
легализация и правовое регулирование взаимодействия юридических лиц и их представителей, осуществляющих коммерческую и некоммерческую деятельность с федеральными органами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов;
предупреждение коррупции в федеральных и иных органах государственной власти.
Предметом регулирования настоящего закона являются отношения, складывающиеся в процессе осуществления лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти.
Статья 2. Законодательство о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти
Законодательство Российской Федерации о регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов Российской Федерации.
Статья 3. Основные понятия
Под лоббистской деятельностью в настоящем законе понимается взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов.
Под лоббистом - в смысле настоящего закона - понимается гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное (гонорар) или иное вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, зарегистрировавшийся в качестве лоббиста в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном настоящим законом порядке.
Лоббистом может быть только физическое лицо:
самостоятельно действующий гражданин, оказывающий лоббистские услуги организации - клиенту на договорной основе (в этом случае услуги, оказываемые лоббистом клиентам за денежное и иное вознаграждение, являются индивидуальной предпринимательской деятельностью);
штатный работник организации, зарегистрировавшийся в качестве лоббиста в установленном настоящим законом порядке и осуществляющий лоббистскую деятельность в интересах организации-работодателя в рамках своих служебных полномочий.
Под клиентами в настоящем Законе понимаются российские и иностранные коммерческие и некоммерческие организации, защищающие свои интересы.
Клиентами лоббистов могут быть только негосударственные организации.
Клиентами лоббистов, взаимодействующих с федеральными органами государственной власти, могут быть только юридические лица.
Статья 4. Взаимоотношения лоббистов с клиентами, работодателями и органами государственной власти
Организации осуществляют лоббистскую деятельность только через лоббистов, зарегистрированных в установленном настоящим законом порядке.
Взаимодействие лоббистов с государственными органами и их представителями осуществляется на основе:
договора с организацией-клиентом об оказании лоббистских услуг, заверенного сторонами;
выданной лоббисту от имени организации - клиента или организации - работодателя доверенности;
свидетельства о регистрации, выданного федеральным регистрирующим органом;
аккредитационного удостоверения, выданного соответствующим федеральным органом государственной власти.
Лоббистская деятельность на безвозмездной, добровольной основе может осуществляться только в интересах некоммерческих организаций, а также их объединений на основании их уставов.
Иностранные коммерческие и некоммерческие организации имеют право представлять и продвигать свои интересы в федеральных органах государственной власти России через лоббистов, являющихся гражданами Российской Федерации и зарегистрировавшихся в качестве лоббистов в установленном настоящим законом порядке.
Отношения между лоббистом - предпринимателем и организацией - клиентом, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.
Отношения между лоббистом - штатным сотрудником организации и организацией - работодателем регулируются трудовым законодательством Российской Федерации.
Оказание лоббистских услуг подлежит налогообложению в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.
Статья 5. Сфера действия настоящего федерального закона
Настоящий федеральный закон распространяется на лоббистскую деятельность в отношении федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. Не допускается осуществление лоббистской деятельности в отношении федеральных органов судебной власти.
Статья 6. Ограничения на занятие лоббистской деятельностью
Лоббистами в смысле настоящего закона не могут быть:
лица, занимающие должности в федеральных органах государственной власти;
работающие по контрактам и договорам с федеральными органами государственной власти Российской Федерации эксперты, консультанты и иные специалисты - по вопросам, предусмотренным данными контрактами и договорами.
Лицам, занимающим должности в федеральных органах государственной власти Российской Федерации запрещается занятие лоббистской деятельностью - в смысле настоящего закона - в течение одного года после прекращения их полномочий, выхода в отставку или увольнения с указанных постов или должностей.
Лоббистами в смысле настоящего закона не могут быть также:
граждане иностранных государств;
лица без гражданства или с двойным гражданством;
лица, имеющие судимость за уголовные преступления и/или находящиеся под следствием на момент регистрации;
несовершеннолетние;
лица, не имеющие высшего образования;
лица недееспособные, состоящие на учете в психоневрологических учреждениях, а также лица, признанные ограниченно дееспособными по решению суда.
Статья 7. Методы лоббистской деятельности
Методами лоббистской деятельности признаются:
представление в федеральные органы государственной власти информации, документов и проектов решений по вопросам, находящимся в их компетенции;
участие лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти по профилю лоббируемых вопросов;
устные, письменные, телефонные, электронные и иные контакты лоббистов с депутатами и должностными лицами федеральных органов государственной власти в целях продвижения своих интересов или интересов своих клиентов;
экспертиза проектов законов и иных нормативных актов и решений федеральных органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы, в случае, если она осуществляется не по запросам этих органов;
организация публикаций и выступлений в средствах массовой информации в поддержку конкретных законопроектов или решений государственных органов;
иные, не запрещенные законом, способы взаимодействия лоббистов с федеральными законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями.
Статья 8. Права лоббистов
Лоббисты имеют право в установленном соответствующим федеральным органом власти порядке на получение любой открытой информации, а также текстов законопроектов, поправок к ним и иных документов и материалов по лоббируемому вопросу.
Эту информацию лоббист получает на основании своего аккредитационного удостоверения.
Лоббистам гарантируется допуск в здания и помещения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, возможность встреч с депутатами и должностными лицами органов исполнительной власти - в порядке, установленном этими органами.
Порядок предоставления данных прав лоббистам и их профессиональным объединениям устанавливается ст. 9 настоящего закона, а также специальными нормативными актами, принимаемыми в установленном порядке Советом Федерации, Государственной Думой, Администрацией Президента и Правительством Российской Федерации.
Лоббисты имеют право на создание профессиональных ассоциаций. Основным условием членства в этих ассоциациях является государственная регистрация лоббиста в установленном настоящим законом порядке.
Лоббисты имеют право на обжалование действий должностных лиц, ущемляющих их права, в судебном порядке.
Статья 9. Порядок регистрации лоббистов
Самостоятельно действующие лоббисты регистрируются как индивидуальные предприниматели.
Лоббисты, являющиеся штатными сотрудниками организации, регистрируются как представители юридических лиц.
Регистрация лоббистов, анализ их деятельности и контроль за соблюдением лоббистами действующего законодательства осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации.
В его обязанности входит:
разработка регистрационных и отчетных документов, необходимых для эффективной реализации положений настоящего закона; разработка и утверждение единых требований и стандартов осуществления взаимодействия негосударственных организаций с федеральными органами государственной власти;
регистрация лоббистов и выдача им соответствующих свидетельств о государственной регистрации, равно как и лишение лоббистов государственной регистрации в случае нарушения данного Закона;
проверка полученных регистрационных и отчетных документов на предмет полноты и точности содержащихся в них сведений и своевременности их предоставления; в случае необходимости - затребование предоставления уточненных или недостающих сведений, предусмотренных настоящим законом;
хранение оригиналов регистрационных и отчетных документов в течение пяти лет, считая со дня получения каждого регистрационного или отчетного документа;
обеспечение регулярной публикации регистрационных и отчетных документов в официальных органах печати;
в пределах каждого отчетного полугодия систематизация и анализ информации, содержащейся в регистрационных и отчетных документах, относящихся к данному периоду, с целью составления обобщенного представления об основных параметрах лоббистской деятельности в этом полугодии;
ведение специального Реестра лоббистов, содержащего сведения о регистрации лоббистов, лишении их государственной регистрации, а также приостановлении или прекращении их деятельности;
обеспечение свободного доступа общественности к копиям всех регистрационных и отчетных документов лоббистов;
ежегодное представление Президенту, Федеральному Собранию и Правительству отчета о своей деятельности по реализации настоящего Закона и предложений по его совершенствованию, если таковые имеются.
Регистрация лоббиста состоит в заполнении им регистрационного документа, форма которого разрабатывается в Министерстве юстиции Российской Федерации, и производится не позднее, чем через месяц со дня заполнения регистрационного документа.
Регистрационный документ должен содержать следующие сведения:
- фамилию, имя, отчество, год и место рождения, профессию, образование, домашний и служебный адрес, телефон лоббиста;
- характер лоббистской деятельности: индивидуальное предпринимательство или служебные обязанности;
- название, юридический адрес, телефон и род деятельности клиентов;
- цели лоббистской деятельности.
В случае появления новой информации относительно существа своей деятельности, предусмотренной частью 6 настоящей статьи, лоббист обязан сообщить об этом в Министерство юстиции Российской Федерации.
При регистрации лоббистов уплачивается регистрационный сбор, равный десятикратному ежемесячному минимальному размеру оплаты труда на день регистрации.
Доход от регистрационных сборов направляется в федеральный бюджет.
В регистрации может быть отказано в случаях, предусмотренных статьей 5 настоящего закона.
Отказ в регистрации производится в письменной форме и может быть обжалован в судебном порядке.
Если лоббист прекращает свою деятельность, он в течение 30 дней обязан уведомить об этом Министерство юстиции Российской Федерации и представить отчет о своей деятельности.
Лишение лоббиста государственной регистрации производится по решению суда на основании заявления Министерства юстиции Российской Федерации.
Статья 10. Порядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государственной власти.
Аккредитация и работа лоббистов в соответствующих федеральных органах государственной власти производятся в порядке, предусмотренном этими органами.
Порядок аккредитации и работы лоббистов в соответствующем органе власти закрепляется в специальном `Положении о порядке аккредитации и работы лоббистов в Совете Федерации (Государственной думе, Правительстве РФ, Администрации Президента РФ)` (далее - Положение об аккредитации), утверждаемом в установленном данным органом порядке в трехмесячный срок со дня вступления в силу настоящего закона.
В Положении об аккредитации должны быть установлены:
порядок аккредитации и соответствующего предоставления лоббисту аккредитационного удостоверения (свидетельства об аккредитации);
порядок доступа лоббистов в здания и помещения соответствующего органа власти;
порядок работы лоббистов в структурных подразделениях органа власти;
порядок взаимодействия с депутатами, должностными лицами и иными лицами, являющимися объектами лоббирования;
порядок получения информации, пользования документами и материалами служебного характера;
порядок отчетности лоббиста перед аккредитующим органом.
В полномочия и обязанности аккредитующих органов входит:
разработка в месячный срок после вступления в силу настоящего закона Положения об аккредитации и внесение его на утверждение в соответствующую инстанцию данного органа власти;
аккредитация лоббистов, а также отказ в аккредитации либо лишение аккредитации;
ведение специального Реестра выданных, приостановленных и ануллированных аккредитаций,
обращения в Министерство юстиции Российской Федерации и в судебные инстанции о применении санкций к лоббистам - нарушителям действующего законодательства,
обеспечение гласности работы аккредитованных в органе власти лоббистов.
Аккредитация производится при наличии:
заявления об аккредитации с указанием лоббируемых вопросов, а также структурных подразделений и должностных лиц, являющихся объектами лоббирования;
свидетельства о регистрации, выданного Министерством юстиции Российской Федерации;
подписанного лоббистом Обязательства соблюдать требования Положения об аккредитации.
Аккредитация лоббистов бесплатна.
Число органов государственной власти, в которых может быть аккредитован лоббист, не ограниченно.
Аккредитация должна быть произведена в месячный срок после подачи заявления. При аккредитации лоббисту выдается аккредитационное удостоверение, дающее право на доступ лоббиста в определенные Положением об аккредитации здания и помещения.
В аккредитации может быть отказано в случае несоблюдения лоббистом требований, изложенных в части 6 статьи 10, а также в статье 6 настоящего закона. Отказ в аккредитации производится в письменной форме и может быть обжалован в судебном порядке.
Статья 11. Отчетность лоббистов
Лоббист обязан не позже, чем через месяц после окончания каждого календарного полугодия, а также после завершения своей деятельности представить в Министерство юстиции Российской Федерации отчет о своей деятельности.
В отчете следует указать сведения о клиентах, в пользу которых осуществлялась лоббистская деятельность, финансовых и материальных средствах, предоставленных ими, произведенных расходах и достигнутых результатах.
Годовые отчеты лоббистов публикуются в установленном Министерством юстиции Российской Федерации порядке.
Статья 12. Ответственность лоббиста
Лицо, осуществляющее незаконную лоббистскую деятельность, решением суда может быть подвергнуто штрафу в размере 50 и более ежемесячных минимальных размеров оплаты труда либо лишено государственной регистрации.
Организация, осуществляющая незаконную лоббистскую деятельность, решением суда может быть подвергнута штрафу в размере 100 и более ежемесячных минимальных размеров оплаты труда либо ликвидации.
Лицо или организация, осуществляющие незаконную лоббистскую деятельность в пользу иностранной организации, решением суда могут быть подвергнуты штрафу в размере 1000 и более ежемесячных минимальных размеров оплаты труда и иным санкциям.
Нарушение настоящего закона, Положения об аккредитации и иных законов и нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность лоббистов, влечет за собой лишение на определенный срок аккредитации, а также штраф в размере 50 и более ежемесячных минимальных размеров оплаты труда.
Все выплаты производятся из расчета минимального размера оплаты труда на момент совершения нарушения.
Организация пропагандистских кампаний, порочащих депутатов и должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, подкуп, запугивание, преследование, оскорбление депутатов и должностных лиц органов государственной власти, а также их родственников и близких им людей, шантаж, распространение заведомо ложной или искаженной информации, являются противоправными методами лоббистской деятельности и преследуются в соответствии с действующим законодательством.
Решение о лишении лоббиста государственной регистрации, а также о наложении штрафа принимается в судебном порядке по иску Министерства юстиции Российской Федерации.
Решение о лишении или приостановке на определенный срок аккредитации принимается соответствующим органом власти в установленном Положением об аккредитации порядке и может быть обжаловано в суде.
Ответственность лоббиста перед клиентом определяется заключаемым между ними договором об оказании лоббистских услуг.
Споры между лоббистом и клиентом разрешаются в суде.
Статья 13. О введении в действие настоящего закона
Настоящий федеральный закон вступает в силу через три месяца после его официального опубликования.
Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок обеспечить создание Министерством юстиции Российской Федерации системы регистрации лоббистов и анализа их деятельности.
Законодательным собраниям и администрациям субъектов Российской Федерации в течение года со дня принятия настоящего закона подготовить и обеспечить принятие соответствующих законов и Положений об аккредитации лоббистов в органах власти субъектов Российской Федерации.
Статья 14. Переходные положения
В целях совершенствования данного федерального закона на основе накопленного опыта, не позднее, чем через три года, вернуться к рассмотрению федерального закона `О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти` для внесения в него изменений и дополнений.
Президент Российской Федерации
В.В. Путин
Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы
по проекту Федерального закона
`О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти`
Изучив по поручению Совета Государственной Думы от 4 июля 2000 года проект федерального закона `О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти` Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.
В представленном проекте сделана попытка правового регулирования института (лоббизма) лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти. Однако это сделано не полно. В частности, в проекте отсутствуют положения о принципах лоббистской деятельности; о порядке (об ограничениях) лоббистской деятельности в некоторых специальных органах исполнительной власти и работе с документами имеющими ограничительные грифы; о степени открытости лоббистов; понятия `лоббистская организация` и другое.
Вместе с тем, на наш взгляд, указанный закон должен корреспондироваться с законами о коррупции, о политических партиях, Кодексом федеральной государственной службы и другими нормативно-правовыми актами, которые находятся в стадии разработки.
Поскольку законопроект предусматривает возложение на ряд органов государственной власти дополнительных функций (статьи 8, 9, 10, пункты 13.2, 13.3 статьи 13), то в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьей 105 Регламента Государственной Думы законопроект может быть рассмотрен Государственной Думой в I чтении только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Ряд статей законопроекта (пункт 3.2 статьи 3, пункт 4.2 статьи 4, статьи 9, 12) регулируют вопросы лицензирования лоббистской деятельности (определяют орган, осуществляющий лицензирование; требования и порядок лицензирования; срок действия лицензий и т.д.). Такой подход не соответствует Федеральному закону `О лицензировании отдельных видов деятельности`. Названный Федеральный закон направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования; введение лицензирования иных видов деятельности и изменение порядка лицензирования возможно только путем внесения в него изменений и дополнений (статьи 17, 18, 19). В связи с изложенным все положения о лицензировании лоббистской деятельности подлежат исключению из текста проекта как не относящиеся к его предмету регулирования и противоречащие Федеральному закону `О лицензировании отдельных видов деятельности`.
Сомнительным является предложение авторов законопроекта об участии лоббистов в работе комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп и иных структур Федерального Собрания, а также органов исполнительной власти (п. 7.2. ст. 7 проекта), где, как правило, обсуждаются проекты законов и решений исполнительных органов государственной власти.
В сочетании с п. 8.2. ст. 8 проекта, гарантирующем допуск лоббистов в Федеральное Собрание, а также в федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации и возможность встреч с депутатами и должностными лицами органов исполнительной власти, существует угроза срыва работы указанных органов, осуществления нормального функционирования их подразделений (даже при наличии особого порядка допуска, установленного этими органами).
В отношении представленного проекта имеются и другие конкретные замечания и предложения.
По статье 1.
В п. 1.1. п.п. `в` после слова `органах` необходимо дополнить словом `государственной` и далее по тексту.
По статье 2.
В п. 2.1. после слов `состоит из` дополнить словами `Конституции Российской Федерации` (п. 3 ст. 32, ст. 33 и другие) и далее по тексту.
По статье 3.
Денежное вознаграждение (п. 3.2.) - это и есть гонорар, а вот иное вознаграждение может быть как в виде материальных ценностей (автомашина и т.п.) так и в виде услуг (организация круиза и т.д.).
По статье 4.
В п. 4.3. слова `волонтерской основе` предлагаем заменить на `добровольной основе`.
Представляется, что в пункте 4.4 законопроекта следует говорить о физических лицах, работающих в лоббистских фирмах, как о штатных сотрудниках таких фирм, а не как об их представителях (по аналогии с подпунктом `б` пункта 3.3. статьи 3 проекта), поскольку представителями заинтересованных лиц являются сами лоббистские фирмы.
В пункте 4.4 законопроекта следует более четко определить вид деятельности лоббистских фирм - является ли оказание лоббистских услуг единственно возможным видом деятельности таких фирм, или они вправе заниматься и другой деятельностью. Кроме того, в названном пункте необходимо указать, к каким видам юридических лиц - коммерческим или некоммерческим - относятся лоббистские фирмы.
Абзац второй п. 4.4. следует перенести в ст. 3 `Основные понятия`.
В абзаце третьем п. 4.4. разнобой - слово `Закон` написано где с заглавной, а где и с маленькой буквы (тоже к п. 6.2. ст. 6, п. 8.3. ст. 8, п.п. `в` п. 9.1. ст. 9 и т.д.).
В п. 4.6. нет четкости. Отношения между лоббистом и организацией-работодателем регулируются трудовым законодательством, а между лоббистом и организацией-клиентом, пользующейся его услугами как лоббиста - гражданским законодательством, а не `или` как в проекте. Это совсем разные правоотношения.
По статье 6.
П. 6.2. проекта запрещает госслужащим после выхода в отставку в течение одного года заниматься лоббистской деятельностью. Но при этом нет упоминания об ответственности и санкциях за нарушение данной нормы. Возникает также вопрос, возможно ли вообще в данном случае осуществить контроль за исполнением этой нормы.
Спорным является положение о том, что лоббист должен иметь высшее образование (ст. 6. п. 6.3. п.п. `д`).
П.п. `е` п. 6.3. ст. 6 следует дополнить словами `а также лица, признанные ограниченно дееспособными по решению суда`.
По статье 8.
Представляется, что в законопроекте следует определить примерный перечень обязанностей лоббистов, которые, в отличие от прав лоббистов, в проекте не обозначены.
По-видимому условием членства лоббиста в профессиональной ассоциации является не только наличие у него действующей лицензии на право занятия лоббистской деятельностью, но и решение указанной ассоциации о приеме его в ее члены (п. 8.4.).
В законах не допускается сокращения `РФ`, а пишется полностью `Российской Федерации` (п. 8.3.).
По статье 9.
При доработке данной статьи законопроекта необходимо учитывать требования статей 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, установивших обязательную государственную регистрацию граждан в качестве индивидуальных предпринимателей и государственную регистрацию юридических лиц. В связи с этим в проекте следует уточнить, что понимается под регистрацией лоббистов - регистрация, предусмотренная Кодексом, либо иная регистрация, и как она в таком случае будет соотноситься со статьями 23 и 51 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Суммы, указанные в п. 9.5 и ряде других статей принято исчислять в МРОТ (минимальный размер оплаты труда - ст. 78 КЗОТ РФ).
По статье 10.
В Государственной Думе образован Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы (см. пост. Государственной Думы No 11-III от 19.01. 2000 г.) (п.п. `б` п. 10.3). Кроме этого, выглядят сомнительным положения п. 10.3 проекта о конкретных упоминаниях органов и подразделений организаций, которые осуществляют аккредитацию лоббистов, а равно наделение органов Государственной Думы и Совета Федерации (в лице комитета и комиссии) исполнительно-распорядительными функциями по вопросам аккредитации.
По статье 14.
Нецелесообразно указывать срок (3 года), по истечении которого необходимо вернуться к рассмотрению Федерального закона (слово `Федерального` в проекте пропущено и название его дано неверно, а именно, дано название предыдущего законопроекта 1997 г.). Практика может заставить вносить изменения и дополнения уже через год-полтора.
Следует привести в соответствии с общепринятыми правилами юридико-технического оформления законопроектов структуру статей, в частности, исключить буквенные обозначения подпунктов и перейти от фактического двойного обозначения пунктов (например 3.1; 4.2 и т.д.) на общеустановленные обозначение одной цифрой.
Первый заместитель начальника Управления В.А. Рощин
